生态文明视野下的循环经济立法研究-第13章
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在《欧共体第五个环境行动规划》中，出现了几个特色鲜明的循环经济管理制度，促进了欧盟经济由传统模式向循环经济模式的大跨越：①综合污染控制。1996年欧共体理事会通过了《综合污染防治指令》，标志着循环经济在企业管理层面，全面运用了清洁生产的思想，是循环经济立法发展的关键一环。②生态管理和审核法案。1993年7月欧共体公布的这一法案成为著名的ISO14000前身，它的出台，证明欧盟在“第五个环境行动规划”期间，环境管理体系标准化成为现实，这是循环经济理念向全社会企业推广发展的战略步骤。③“生态标签”制度。欧盟于1992年通过第EEC880/92号条例出台了“生态标签”制度，逐渐推动各类消费品的生产厂家进一步提高生态保护。欧盟生态标签的产品类别，要求都是在欧盟市场上有庞大的销售与交易量的消费品，生态标签条例虽然不是强制性的，但从商品流通与市场营销的角度，给“绿色产品”带来了极大的商机。
3。深化期（2000年以后）
欧洲议会和欧洲理事会通过了《第六个环境行动规划》（2000—2010）。该规划在考虑到经济与社会环境的情况下，把环境放在一个大远景里进行考虑，强调了里斯本和哥德堡的各个目标。在第六个环境行动规划中，欧盟重申废弃物处理的优先顺序是：避免产生→循环使用→最终处置，并提出了具体的废物管理目标是：至2010年，要将最终处理的废物量和有害废物的产生量分别相对于2000年的水平减少20％，至2050年，分别减少50％。
从欧盟（欧共体）六个“环境行动规划”不难看出，欧盟的循环经济立法脉络是从末端到源头，从局部到整体，从各行业到整个社会，这反映了欧盟根据科技进步和经济发展的一般规律，稳健推进其循环经济发展。
（二）欧盟的循环经济法律体系
在欧盟，废物回收利用和处理一直是其循环经济发展的重点。欧盟成员国每年要产生近20亿吨的废物，并且这一数字还在不断增长，堆存这些废物不可行，焚毁又会带来废气排放和残留物问题。因此，最好的办法就是减少废物产生，在经济可行和生态友好的情况下将废弃物在生产中再次使用。（50）为此，欧盟通过制定有关废弃物控制和处理的法律来解决废弃物带来的环境问题。其先后通过的法律文件主要有《废油处理指令（1975）》、《危险废物指令（1991）》、《包装与包装废物指令（1994）》、《废物填埋指令（1999）》、《报废车辆指令（2000）》、《废物焚烧指令（2000）》、《限制在电子电气设备中使用某些有害物质指令（2002）》、《报废电子电气设备指令（2002）》、《用能源产品生态设计框架指令（2005）》、《废物运输指令（2006）》、《综合污染防控指令（2008）》等。（51）这些立法着眼于废物的管理和利用：首先抑制废物产生。其次对废物进行回收使用；最后对废物进行焚烧产能和填埋处理。欧盟及其成员国以预防优先和回收利用作为循环经济立法的基本原则，这些原则在国际上被简化为“3R”原则，即减量化、再利用和资源化。这些法律文件对欧盟及其成员国的循环经济发展有着直接或间接的约束力，起指令性或指导性作用，促进了循环经济的形成和蓬勃发展。（52）下面重点介绍对欧盟循环经济发展和推动较大的三项指令：
1。RoHS指令
RoHS指令的主要目的是：考虑到技术和经济的可行性，显著减少电子电气设备中有害物质对健康和环境形成危险，并寻求这些物质的安全有效的替代物。限制这些有害物质的使用也就是提高报废电子电气设备回收的可能性和经济利益，并减少它们对回收工厂工人健康所造成的负面影响。基于以上考虑，RoHS指令要求2006年7月1日开始，电子电器中禁止使用铅、汞、六价铬、镉和多溴联苯（PBB）、多溴二苯醚（PBDE）；其中镉限量指标100ppm（0。01％），另五种限量1000ppm（0。1％）。RoHS所规范的电子电气设备有：大型家用电器、小型家用电器、信息技术及通讯设备、消费类电子电气设备、照明设备、电子和电气工具（大型固定工业工具除外）、玩具、休闲和运动设备、自动售货机。企业出口欧盟的产品都需符合以上的限量要求，并且要展示相应的证明，不符合要求的产品将会被拒绝进入欧盟市场。（53）可见，欧盟对电子电气设备中的有毒有害物质的控制非常具体严格。
2。WEEE指令
WEEE指令的目的在于提高废旧电子电器的回收率及再循环率，从而降低最终处理的废旧电子电器数量，以此减少对环境的污染，提高对自然资源的利用率。根据WEEE指令，自2005年8月13日起，欧盟市场上流通的电子电器的生产商必须在法律意义上承担起支付自己废旧产品回收费用的责任。欧盟各成员国有义务制订自己的电子电器回收计划，并建立相应的配套回收设施，以方便电子电器的最终用户能够方便并且免费处理废旧设备。（54）WEEE指令的实施将迫使电子电器生产商加快绿色环保产品的研发、设计和产业化生产。
WEEE指令共包含19个条款和4个附则。WEEE指令要求欧盟成员国在2005年8月13日前（有特殊安排的个别成员国除外）将此指令转换成各国的法律、法规，废旧电子电器的回收系统、收费（生产商责任）系统开始运作。2005年8月13日后投放市场的电子电器产品要有分类收集的符号标识，生产商还要对自身产品的废弃物负责，并提供资金保证，资金保证的形式可以是证明参加了某一回收体系，或提供回收保证，或冻结银行账号。生产商要负责的资金多少按其市场份额及产品的类型来确定。
特别要指出的是，由于WEEE指令是依据欧共体条约第175条制定，只对废旧电子电器的回收处理做了最低的要求，由于各国回收体系发展的差异，指令转换成各国的法律法规后，具体要求会有所差异。同时又由于各国回收途径、回收成本的不同，届时各国对生产商需支付的回收费用及方法也会有所不同，企业应就出口目标国的不同情况制定相应的出口策略及价格政策。但此指令只要求在欧盟市场销售贴有自己品牌的制造商需直接承担回收责任，来料加工（OEM）的企业不用直接承担此责任，但长远来说也会通过供应链来影响此类企业的制造成本及出口价格。（55）以上措施，大大提高了欧盟废旧电子电器的回收率及再循环率，减少了废旧电子电器产品的环境危害。
3。EuP指令
EuP指令是在原电子电气设备（EEE）指令和终端用电设备（EUE）最低能源效率要求（EER）框架指令基础上提出的，综合了两个指令草案的内容。EEE指令由欧洲委员会企业局提出，EER指令由运输和环境局提出，两个局管理的范围不同，但上述两个指令都针对同类产品，内容不免存在重复和交叉，存在实施困难，不符合欧洲的综合环境政策（IPP）。EuP指令的出台将两个指令合二为一，改变了欧盟环境保护政策，从原来单一和孤立的管理目标做法，转向全面减少产品整个生命周期各个阶段的负面环境影响。目的是统一生态环保设计，要求在设计阶段，综合考虑产品生命周期各阶段的环境因素，保护资源以及减少对环境的破坏，促进生产商采用先进的有利于环境的设计技术来生产低耗能的产品。（56）
该指令首次将生命周期理念引入产品的设计环节，旨在从源头入手，在产品的设计、制造、使用、维护、回收、后期处理这一周期内，对用能源产品提出环保要求，全方位监控产品对环境的影响，减少对环境的破坏。该指令涉及的产品范围原则上涵盖所有耗能产品，但主要是针对用电和固体、液化及气体燃料的产品。该指令不仅影响到成品的制造商，还会影响到零部件的制造商，这也是该指令与WEEE指令的主要区别。零部件的制造商要负责提供有关材料及能耗的基本资料。所有WEEE指令规范的产品都同时要遵循EuP指令的规定，与WEEE指令一样，机动车除外。该指令要求制造商必须考虑其产品的整个生命周期进行生态评估。评估包括对所用的原材料、产出物、生产过程、包装、运输及销售、安装及维修、使用、寿终的分析。评估包括原材料及能源的消耗评估、对环境的影响评估、预计的废弃物及再循环利用方法的评估。产品要符合指令的生态设计要求，有以下两个方法，一是通过“内部设计控制”，即将测试获得的信息归总并形成模型；另一个是通过执行“环境管理体系”，记录预定生产程序的操作系统。（57）
RoHS、WEEE和EuP三个指令紧密联系，它们的出台与生效有力地促进了欧盟各成员国电子电器的生态设计和废旧电子电器的回收、利用和处置，对于欧盟发展循环经济起到了巨大的推动作用。
（三）欧盟循环经济法的主要制度
在欧盟及其成员国的循环经济立法中，主要的循环经济法律制度有以下一些。
1。目标制度
欧盟及其成员国在很多立法中明确规定了循环经济的发展目标和具体要求。如《包装与包装废物指令》要求在指令实施5年内，占总重量50％～65％的包装废物应被再生。夹杂在包装废物中占总重量25％～45％的包装材料至少应被循环使用15％。（58）WEEE指令要求2006年12月31日开始，人均回收废旧电子电器不少于4千克。这些规定，增强了法律实施的目的性和可行性。
2。名录制度
名录包括强制循环和自愿循环两类名录。强制循环名录一般规定责任者的范围和再利用、回收或再循环产品或材料的类型或种类。如1990年《荷兰环境管理法》第10章第四条规定：从防止或限制产生垃圾的意义考虑，议会可以制订出有关生产、进口、使用、加工、提高或接收的物质、制剂或其他产品分类目录的规则。其中视为废物的有：非常困难进行有效利用的，将其制成适合于循环使用或本身使用的程度比预想的低，给原有的废物又增加了新的数量；通常被倾倒在不需要的地方。德国1994年的《循环经济和废物清除法》附件1规定了8组不可利用的废弃标准，以抑制废弃物的产生。（59）废弃标准，本质上也是判定废弃物的名录方式。而自愿循环名录仅起一种指导作用，成员国可按自己的意愿自主采用。强制名录和自愿名录的分类，一方面保证了欧盟法律中强制性规定的统一适用性，另一方面也体现了给成员国留下了可根据其本国实际情况作出具体规定的灵活性。
3。生产者责任制度
欧盟及其成员国的循环经济立法明确了生产者责任制度，相继规定了轮胎、汽车和电子电器等产品的生产者承担回收责任的经济义务，由这些产品的制造商承担全部或部分回收处理费用，制造商不承担回收义务则会遭受法律的惩罚和制裁。因为公民是废纸等废物的制造者，一些成员国还规定公民每人每年应回收一定数量的废物，以强调循环经济离不开全社会的参与。
4。政府扶持制度
由于循环经济的前期投入较多，企业未来盈利性难以保证，因此，政府的适当扶持非常必要。欧盟国家对循环经济的政府扶持措施主要为融资帮助、政府绿色采购、财政绿色补贴、环保专项基金支持、贴息贷款、增值税和所得税减免，鼓励绿色消费，照顾性地分配污染物排放总量指标，建立循环经济科技研究和中小企业发展基金，鼓励废物回收与再生企业投资、建设与运营的市场化，鼓励循环经济企业的股票上市，优先发行循环经济债券和彩票等。（60）政府的扶持为企业发展循环经济提供了有利的政策环境。
5。经济激励制度
采取市场化的经济刺激措施是欧盟促进循环经济发展的重要制度。欧盟非常注意经济刺激手段的有效性、管理可行性、成本最小化和措施的可接受性。（61）为此，欧盟规定了回收协议和废物税制度、循环产品和循环包装标志推广制度、循环经济信息化建设制度及押金退款、价格支持等激励手段，并非常注意这些手段的可行性，以起到鼓励绿色生产、绿色经营和绿色消费的作用。（62）譬如，1991年《丹麦环境法》就规定了回收协议和废物税制度。（63）这些激励措施，大大提升了欧盟企业发展循环经济的积极性。
6。市场准入与许可制度
循环经济离不开市场的推进，但市场的推进必须符合市场规则和环境保护等方面的市场准入和环境保护许可条件。这些准入和许可条件主要表现为：投资是否符合一定的数额标准，技术和设备是否符合国家的规定，环境影响评价结果是否合格，进口的产品能否再用或再生利用，进口资源是否为有毒固体废弃物等。欧共体1975年关于废物处置的框架指令要求全面建立许可要求制度。（64）这项制度得到了欧盟成员国的广泛响应，如奥地利1998年修正的《废物管理法》第十五条规定：任何回收、储存、运输和处理废物的单位和个人必须取得有关部门的批准。爱尔兰1997年的《废物管理许可规定》也作了类似的规定。（65）市场准入与许可制度有效地规范了循环经济的市场秩序。
四、其他国家的循环经济立法
除日本、德国和欧盟等国家和地区在循环经济立法和实践方面走在世界前列外，其他一些国家也开展了与循环经济相关的立法实践。下面对美国、瑞典和韩国的循环经济立法情况分别作一简要介绍。
（一）美国的循环经济立法
1。美国的循环经济法律体系
在美国，“循环经济”一词并不流行，也没有一部全国性的循环经济法，但美国一直倡导和实施与循环经济相关的理念。自20世纪70年代以来，美国的能源政策一直以循环为目标，此后虽不断调整，但其核心内容一直围绕三点：一是促进可再生能源的开发利用，
