生态文明视野下的循环经济立法研究-第12章
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的先后顺序要求：首先和最重要的是预防、减少包装废物产生；其次是旧包装应当通过退回生产的闭路循环而重复使用或再生利用；只有不能预防、重复利用和再生利用的包装废物才可以填埋和焚烧处理。该条例第三次修正案2005年5月28日生效，明确对环境不友好的一次性饮料包装实行强制押金制度。（34）
4。1998年《循环经济和废物清除法》
该法是目前德国发展循环经济的最主要法律。该法的立法目的是，“促进循环经济，保护自然资源，确保废物按有利于环境的方式进行清除”（35）。该法确立了“避免产生—循环使用—最终处置”的废物处置原则，将循环经济理念从包装扩大到所有的生产部门，把废物处理提升到循环经济的高度。
该法共九章，主要内容包括如下几个方面：①明确了立法目的，法律的适用范围，废物、除掉、废物制造者、废物等概念的定义。（36）②规定了循环经济的原则，即：首先要避免产生废物，特别重要的是减少产生的废物量及其危害性。其次是利用和用来获取能源（能源利用），避免废物的措施是设备内的物质循环利用，要生产废物少的产品，要引导消费行为，消费那些废物少和有害物少的产品。该法还明确，循环经济包括通过废物利用的取送系统，运输、储存和处理准备的转让、收集和采集。（37）③该法第二章专章规定了废物的制造者和消除者的原则和义务。其中规定了循环经济的基本义务有：避免废物的义务、按规定对废物进行无害化利用的义务、按照有利于环境保护规定的方式清除废物的义务；规定了对废物进行物质和能源利用的方式和要求；规定了循环经济的一般要求和在农业肥料方面的要求；规定了设备经营者的义务；规定了对公共福利有利的废物清除原则；规定了废物清除的基本义务、要求，转让义务、土地的宽容义务等。④该法还规定了公共清除人员、受委托清除废物的第三者、协会、经济自我管理团体等主体的义务。（38）⑤该法第四章专门规定了产品责任，规定了生产者在产品生命周期管理中的责任，对于某些特定的产品，只有具有明确的回收可能性时，才容许投入市场。另外，还规定了：谁开发、生产、加工和经营产品，谁就要承担满足循环经济目的的责任；开发、生产和使用可多次利用的、寿命长的产品；优先采用可利用的废料或次生原材料；对含有毒有害的产品要有明显的标志；确保产品使用后的废物采取有利于环境的方式进行利用和处置；产品标志上要有回收、再利用的可能性和义务的说明以及抵押的规定；产品回收后拥有者的义务。⑥第五章专门规定了计划责任。该法要求，州对其地区按照跨地区的要求制订废物经济计划，废物经济计划应包括法律明确要求规定的内容。该法规定了：建立和经营废物存放地的计划的制订和批准程序；同意制订计划的条件；在特殊情况下，制订计划或批准计划之前，废物清除项目可以开始建立和运营等。⑦该法第五章规定了公众的义务，第六章规定了废物咨询义务和向公众报告等信息义务。⑧第七章规定了监测。该章规定了：废物的利用和清除要处于主管部门的监督之下；需要监测的废物的范围；清除废物的自选证明方法；废物利用的证明方法；清除废物必须有主管部门的运输批准；中介交易需要主管部门的批准等。（39）⑨第八章规定了废物企业组织和受委托者。其中规定了：企业组织向主管部门的通知义务；企业废物管理人员的任命程序及其任务等。（40）⑩第九章是最后规定。其中规定了：该法与欧洲共同体的法律文件的关系；该法在国防部业务范围内的执行问题；罚金、没收等法律责任的规定。（41）从上述内容可以看出，废物清除是德国循环经济发展的重点，因此其《循环经济和废物清除法》规范的重点内容也是关于废物的清除问题。
5。其他相关立法
在《循环经济和废物清除法》的框架下，德国政府根据各部门各行业的不同情况，制定了相应的促进循环经济发展的法律规范。2000年，德国政府制定并颁布了《可再生能源促进法》。根据该法，开发可再生能源的公司企业可以获得政府的经济补助。在这一法律的鼓励下，许多可再生能源的开发和利用取得了明显成效。同时，德国政府还制定了相关的法律法规，例如《可再生能源市场化促进方案》、促进新能源技术开发的《未来投资计划》、《家庭使用可再生资源补助计划》等。为了促进生物资源技术的开发和市场化，德国政府还制定了《再生资源发展法规》等法律法规，促进了循环经济的发展，规范了政府、社会、企业和国民的行为。
此外，德国于1998年制定了《包装法令》，1999年制定了《垃圾法》和《联邦水土保持与旧废弃物法令》，2001年制定了《废弃电池条例》、《废车限制条例》和《社区垃圾合乎环保放置及垃圾处理场令》，2002年制定了包括推进循环经济在内的《持续推动生态税改革法》和《森林繁殖材料法》，2004年修订了《可再生能源促进法》，2005年制定了《电子电器法》和《垃圾堆放评估条例》，2006年修订了《废车限制条例》、制定了《简化垃圾监控法》等。
总体来说，德国循环经济法律体系表现出如下主要特点：①在层次上，《循环经济和废物清除法》是德国循环经济法律体系的基本法，其他法律法规在该法框架下制定和实施；②在阶段上，《循环经济和废物清除法》立法初期是指“物质封闭型的垃圾经济”，后来通过生产者责任延伸制度，将循环经济原则扩展到生产、消费等领域；③在内容上，德国循环经济法律体系主要是以生活和工业废物的清除和再利用问题为主线，同时也涉及能源的开发与使用等。
（四）德国主要的循环经济法律制度
1。生产者责任延伸制度
德国最早在废物管理立法上实践了生产者责任延伸，将其规定到《防止和再生利用包装废物条例》、《循环经济和废物清除法》等法律中。产品生产者应最大可能地在生产过程中避免产生废物，保证有利于环境的利用，确保在利用中产生的废物得到处置。生产者的延伸责任包括：①设计、制造、销售的产品必须满足可重复使用、经久耐用、使用后能够安全地再生利用或以环境安全的方式处理的要求；②在产品生产过程中优先采用可利用的废物或二级原材料；③含有有害物质的产品要有标志，以确保产品使用后产生的废物能够采取有利于环境保护的方式利用或处置；④通过产品标签告知重复使用、再生利用的接收、押金支付安排等信息；⑤接受回收的物品和使用后的残余废物，并进行再生利用或处理。（42）该制度极大地强化了生产者在废物清除和循环经济中的法律责任。
2。押金返还制度
为了提高包装品回收率，德国环境保护部制定了押金返还制度。《防止和再生利用包装废物条例》规定，如果一次性饮料包装的回收率低于72％，则必须实行强制性押金制度。自实行此制度以来，顾客在购买所有用塑料瓶和易拉罐包装的矿泉水、啤酒、可乐、汽水等饮料时，均须支付相应的押金（1。5升以下为0。25欧分，超过1。5升时为0。5欧元）。顾客在退还空瓶时，领回押金。（43）2005年德国《包装废物条例》第三修正案颁行，宣布自2005年5月28日起，对非生态有益的矿泉水、啤酒和充碳酸汽软饮料的一次性饮料包装征收押金；自2006年5月1日起，押金制扩展适用到一切对生态不友好的一次性饮料包装，而生态友好的一次性饮料包装，如纸盒和聚乙烯包装等则免于适用。押金返还制度糅合了政府管制和市场机制双重因素，旨在以价格机制鼓励使用可重复使用的饮料包装，减少一次性包装的使用和随意丢弃，这对节能降耗和环境保护大有裨益。（44）因此，该制度现已在很多国家得到推行。
3。垃圾收费制度
垃圾处理费的征收途径有两种：一是向城市居民收费，二是向生产商收费（又称产品费）。就居民垃圾处理费来说，德国的各个城市的垃圾收费方法不尽相同，有的是按户收费，以垃圾处理税或固定费率的方式收取；有的是按垃圾排放量来收取。就产品费来说，它要求生产商对其生产的产品全部生命周期负责。产品费的征收对于约束生产商使用过多的原材料，促进生产技术的革新，以及筹集垃圾处理资金都有较大的益处。德国的垃圾收费制度增加居民和生产商对废弃物的回收和处理投入，为垃圾的治理积累了资金，推动了垃圾的减量化和资源化（45），从而减少了垃圾对于环境的危害。
4。垃圾分类回收与“绿点标志”制度
德国自1985年开始就实行垃圾分类，即根据垃圾的性质和用途（如有机垃圾、无机垃圾、废旧电池、玻璃、纸质制品等），分置多个垃圾箱，再在垃圾箱上用文字和图示提醒消费者将各种不同的垃圾分别投入不同的垃圾箱中。《循环经济和废物清除法》规定，所有企事业单位必须有分离垃圾的装置，废纸、玻璃、塑料以及金属等垃圾要分开，以保证他们得到最大程度的再利用。（46）垃圾分类有利于垃圾的处理、加工和再利用，同时降低了处理成本。
5。生产者责任组织制度
《循环经济和废物清除法》和《包装废物条例》等立法都规定允许企业委托第三方代为履行产品延伸责任。在德国，该第三方就是生产者责任组织（Dual System Deutschland AG，简称DSD）。企业通过加入DSD（双元回收系统）得以免除产品延伸责任。DSD是一个提供包装废物回收利用服务的公司，基本定位是代为履行EPR，与项目中的所有参与者——生产者、销售者、废物管理产业、地方政府公平合作。它接受企业的委托，组织收运者对企业的包装废弃物进行回收和分类，然后分送到相应的资源再利用厂家进行循环利用，能直接回收的则送返制造商。DSD拥有绿点标志。希望加入DSD项目的企业通过付费取得在其包装材料上使用绿点标志的许可。德国政府对DSD的运营实施严格的监管，从维护公共利益出发设定了一些限制措施，并对其与原有收集系统的衔接作了必要的协调安排。包括：①设立全国性的赔偿基金。②设定常规的收集明细表，收集箱的设置要便于消费者利用。③整合DSD与州和地方的公共废物收集体系，使之一体化。④强制达到法定的包装物收集和循环利用目标等。（47）DSD的实践表明，该制度以其强大的组织能力和规模化的优势，促进了成本降低、资金筹集、先进技术采用以及与政府和公众的沟通，是生产者个别履行EPR的有效替代方式。
三、欧盟的循环经济立法
欧盟是一个特殊的政治经济组织，其循环经济立法也比较发达。目前，欧盟已经制定了一系列法律规范，以推动和保障其循环经济发展，同时彰显其在欧洲乃至全球的环保先驱形象。
欧盟循环经济发展的特色一直是在废弃电器电子产品的回收利用和处理以及产品中有害物质的控制等方面。目前，对欧盟循环经济发展和推动较大的立法主要有：《限制在电子电气设备中使用某些有害物质指令》（2002/95/EC指令，简称RoHS指令）、《报废电子电气设备指令》（2002/96/EC指令，简称WEEE指令）和《用能源产品生态设计框架指令》（2005/32/EC指令，简称EuP指令）。
（一）欧盟循环经济立法的发展历程
欧盟循环经济立法的发展历程，是与“欧盟环境行动规划”的发展历程紧密联系在一起的。具体来说，欧盟的循环经济立法实践可以分为三个阶段。（48）
1。雏形期（1973—1993）
1973年，《欧共体第一个环境行动规划》（1973—1976）出台，这一行动规划是欧共体的第一个统一环境政策。1977年通过的《欧共体第二个环境行动规划》（1977—1981）对第一个规划进行了确认和扩展。它确认对水、气和噪声污染领域的控制行为给予优先控制。而且同时强调欧共体环境政策中的预防政策，特别注意自然保护和自然资源的合理利用。1983年，欧共体理事会通过了《欧共体第三个环境行动规划》（1982—1986）。“综合污染控制”这一概念出现在该规划中，并出现了体现循环经济理念的原则：预防原则——在源头削减污染物排放的原则。在具体的行动计划上，该规划强调将环境政策纳入共同体的各部门政策的必要性。《欧共体第四个环境行动规划》（1987—1992），在控制污染的思路上有重要突破。比如多种介质方法，从原材料着手的方法，直接针对污染源的方法。该规划重申需要将环保要求纳入到其他欧共体政策（如农业、工业、运输等）中去。由单个企业的末端污染控制，到从源头削减污染，环境法从单独的法律，到在经济社会大政策领域的渗透，到“第四个环境规划”为止，欧盟循环经济立法的雏形已现。
2。发展期（1993—2000）
1993年获批的《欧共体第五个环境行动规划》（1993—2000）出台恰逢“世界环发大会”之年，其规划也称《走向可持续性规划》。其中对欧盟的环境管理提出严格要求：“增长必须是环境可持续的增长，共同体必须管理好自己的内部事务，并为发达国家和发展中国家做出表率。”欧共体将规定最低要求，各个欧盟成员国可以自由地确定比欧盟标准更高的国家标准，强调改善对生产过程的管理和控制，包括与综合的污染防治方法相联系的许可证制度。“第五个环境行动规划”选择五个目标领域来特别关注：工业、能源、运输、农业和旅游。在此阶段，清洁生产在欧盟已经成为环境立法的铁律。（49）
在《欧共体第五个环境行动规划》中，出现了几个特色鲜明的循环经济管理制度，促进了欧盟经�
