大外交-第50章
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然而如何达成这种乌托邦？柯立芝为凯洛格一白里安协定热心的辩护，引发国际主义派及支持国际联盟者的反弹，而且很有道理。他们认为既然战争已被视为非法，那中立的观念便毫无意义。既然组织了国际联盟来辨认侵略者，那国际社会就有义务给予侵略者适当的处罚。有人就问道：“有谁相信，墨索里尼的侵略企图只要有意大利人的善意及世界民意力量，就能加以制止？”
虽然已有人预见到这个问题，但并不能让更多人相信问题的确存在。就在以他命名的协定仍在国会进行辩论时，国务卿凯洛格在对外关系委员会（Council of Foreign Relations）演说时便强调，决不可使用武力来促使各国遵行。他指出，依恃武力反而会使辛辛苦苦为和平所做的努力，变成目前正好最需要淘汰的军事联盟。在这协定中也不应对侵略加以定义，因为任何定义都会有疏漏，因而玷污了协定文字的完美高贵。对他而言，文字不只是手段，也是目的：“一个自称为自卫而行动的国家，必须在世界舆论及本约签署国面前为自己的行为辩护。基于此一理由，我不愿在本约中加入对侵略或对自卫的定义，因我认为无法在事先规定法律上十分周全的定义。这将使侵略国更难而不是更易于证明其无辜。”
参议院并没有为凯洛格的说明而动容，其结果就如同六年前哈定总统为四强条约所做的辩解。这一次参院又加上三点自己的“了解”：参院的看法是，此协定对自卫权及门罗主义未设限制，也未制造任何应协助侵略受害者的义务——这表示所有可预见的突发事件均被排除于其条文之外。参院接受凯洛格一白里安协定只是原则的叙述，坚持它不具任何实行上的含意，这不免令人要问，即使让美国加入原则性的宣言，都必会引来这类的保留意见，是否值得这么做？
若美国拒绝结盟，对国际联盟的功效又表示怀疑，那何从保护凡尔赛体系呢？凯洛格的答复了无新意，依旧是老套，诉诸民意力量：“若全体国家因此约而郑重地宣示，放弃以战争为解决国际争端之途径，则全世界将进一步建立舆论，汇集各国庞大的道德力量以确保对条约之遵守，同时也将承担神圣的义务，使世界更不易于被卷入另一次大规模冲突中。”
四年后，凯洛格的下一任史汀生（ Henry Stimson），可谓是美国在两次大战之间的整个时期，所培养出的最杰出最老练的公务员，却也仍未能提出比凯洛格一白里安协定更理想的对抗侵略的办法，自然还是重弹民意舆论的老调：
“凯洛格一白里安协定未规定任何武力制裁。反之，它是仰赖民意制裁，而运用得当，民意可成为世上最有效的制裁力量。对民意加以嘲弄者，是对大战以来世界舆论的演进认识不清才会如此。”
对于美国这样一个远方的岛国——这是指美国相对于欧洲及亚洲的地位而言——欧洲的纷争必然显得庞杂难解，加之经常与切身无关。由于享有宽广的安全距离，美国对威胁欧洲的挑战可以隔岸观火，不致担心本身的安全，因此欧洲国家等于是美国的安全阀。英国在“光荣孤立”时期也基于类似的理论，而对欧陆一般的国际政治保持距离。
不过19世纪英国的“光荣孤立”与20世纪美国的孤立主义，有一个基本的不同点。英国当年也不想介入欧洲枝枝节节的争端。但英国了解，其本身的安全有赖于欧洲的均势，因此很愿意运用传统的欧洲外交方式来维持均势。相反的，美国从不认为均势或欧洲的外交方式很重要。美国自认受独特不凡的天命所庇护，根本不想介入外国的纷争，即使介入也只是为一般的理想，并且是以其本身特殊的外交风格行事，比起欧洲要公开很多，也带有更强烈的法理及意识形态意味。
因此，欧美不同外交的风格在介于两次大战期间的互动情形，往往是集这两者最坏的缺点于一炉。欧洲各国觉得备受威胁，尤其是法国及东欧新兴国家，因而不肯接受美国主张的集体安全及国际仲裁，也不赞同美国对战争与和平纯粹基于法理上的定义。被美国的主张所感化的国家，其中以英国为主，则没有任何根据这些原则执行外交政策的经验。但不论赞成或反对，各国都很清楚要不是美国帮忙，永远打不败德国。自一次大战结束后，均势更加不讨战时盟国的欢心。只要再与德国发生战争，欧洲需要美国援手的程度会更迫切，而且很可能比前一次会更快出现这种需要，特别是因为苏联已不再会参与其事。
在这种期待加上不安全感的交织之下，其结果是欧洲的外交加倍偏离传统模式，变得在情感上更为依赖美国，并形成双重的否决力量：法国没有英国便不愿有所行动，英国则不愿跟华盛顿极力主张的观点唱反调，尽管美国领袖们一再强调，不论在任何情况下，都不会为欧洲的问题而牵连到战争之中。
20世纪20年代美国始终拒绝保证保卫凡尔赛体系，这种态度在20世纪30年代，国际紧张情势开始酝酿后，使人完全没有应变的心理准备。第一个令人有此感受的事件是1931年日本侵略满洲，使满洲脱离中国，再变成日本的附庸国。美国谴责日本的行动，但拒绝加入集体执行行列。美国自行采取措施制裁日本，其做法在当年有规避之嫌，但10年后在罗斯福手中却成为强迫日本摊牌的武器。美国的制裁便是不承认以武力导致的领土改变。这个政策是1932年由史汀生最早提出，后来在1941年秋，罗斯福要求日本撤出满洲及其他日本征服的领土时，曾加以引用。
罗斯福的表现
1933年1月30日，希特勒就任德国总理，世界从此展开多灾多难的一页。命运却也安排打击希特勒不输任何人的罗斯福，在四周又几天后宣誓就职。然而在他第一任期中，完全看不出后来会有如此结果的迹象。罗斯福很少偏离当时美国标准的论调，只是沿袭前几任总统传下来的孤立主张。1933年12月28日，他在威尔逊基金会（ Woodrow Wilson Foundation）演讲时，针对20世纪20年代各海军条约公定的有效期即将终止，提议扩大这些条约，纳入放弃一切攻击性武器的文字，并重拾凯洛格的主张，要求各国承诺不让其军队进入他国的领土。
罗斯福谈的这个主题，跟他对若有人违反承诺应如何处置所提的解决办法，都一样了无新意。他再度指出民意是唯一的制裁：
“除非每个国家，无一例外，均能以严肃负责的态度加入这种消除侵略或消除攻击性武器的一般性协定，否则这种协定便不具任何价值。然后，各位，要区别好人坏人并非难事。我们在此新世代中，提议从今而后，政府与政府之间的战争应改为人民与人民之间的和平，那不过是威尔逊毕生追求的延伸。”
但他不曾提到当坏人脱离好人之后，会发生什么情况。
罗斯福的提议在一提出时已注定不可行，因为德国已在两个月前退出裁军会议并拒绝重返会议桌。总之，禁止攻击性武器非希特勒关切的对象。事后也证明，希特勒选择重整军备并未受到全球的责难。
罗斯福的第一任期正逢德国要求对第一次世界大战翻案最高涨的时期。1935年，在北达科他州（ North Dakota）参议员奈伊（GeraldNye）领导下，一个参院特别委员会发布了厚达1400页的报告，指责美国参战是武器制造商之过。不久，米里斯（ Walter Millis）的畅销书《迈向战争之路》（The Road to War），使美国参战成为全国的热门话题。在这一派思想的影响之下，美国参与一次大战被说成是不法、阴谋及背叛行为，而不是为了基本或永久的利益而战。
为防止美国再次被诱使卷入战争，国会在1935~1937年间通过三个通称的“中立法（ Neutrality Acts）”。在奈伊报告的驱使下，这三项法律禁止给予交战国贷款或其他财务援助（不论战争的原因为何），并对相关各方禁运武器（不论受害的是哪一方）。以现金购买非军用的物资，须以非美国籍船只运送才可获准。国会反对的不是做生意赚钱，而是不愿冒险涉人战争。当侵略者肆虐欧洲时，美国不分好坏通过一视同仁的限制立法。
美国的国家利益变成是自法律而非地缘政治的角度来衡量。1936年3月，莱茵区重新武装虽已破坏欧洲的军事平衡，使东欧诸国门户洞开，国务卿赫尔（ Hull）却纯就法律方面，向罗斯福分析其意义：“就此简短的分析中来看，德国政府之行动似已构成违反凡尔赛和约及洛迦诺协定，但就美国而言，此举并不构成违反我们1921年8月25日与德国签订的条约。”
罗斯福在1936年赢得压倒性胜利后，他大幅超越了既有的架构。事实上他所表现的是，固然把一切精力放在经济大恐慌上，但他也已认识到独裁者的真面目，欧洲领袖除丘吉尔外无人比得上他。起先他只是努力宣扬美国对民主国家的道德承诺。这个宣导过程始于1937年10月5日，罗斯福发表于芝加哥的所谓“隔离演说（ QuarantineSpeech）”。这是他首次警告美国人民，对灾难的来临要有心理准备，也是他首次公开表明，美国或许必须为此承担某些责任。日本再度对中国进行军事侵略，加上前一年宣布的德意轴心，在这种背景之下，罗斯福所忧心的问题具有全球性意义：
“全世界9/10的人口，其自由、和平与安全，均受到其余1/10意图破坏一切国际秩序与法律者的威胁。很不幸的，目无法纪这种流行病确实正在世上四处蔓延。当人体的传染病开始流行时，社会会同意将病人加以隔离，以保障全体的健康，避免疾病继续蔓延。”
罗斯福很小心的并未明白指出何谓“隔离”，也未说出对于应采什么措施他是否已成竹在胸。这次演说如果提到任何行动，都会违背国会以压倒性多数通过且总统最近才签署的中立法。
不出所料，孤立主义者对此大加挞伐，要求总统澄清其意图。他们激烈的批评，区分“爱好和平”与“好战”国家，代表美国已有价值判断，这会导致美国放弃不干预政策，但国会与罗斯福均已保证遵行这个政策。两年后，他对当时那篇演讲引起的轩然大波，有这样的说法：“可惜这个建议未被采纳，甚至还遭到恶意攻击诋毁。它被抨击为唯恐天下不乱；被谴责是企图干预外国事务；甚至被讽刺成根本没有战争危险却自己吓自己。”
罗斯福只需否认他被戴上的帽子，即可平息这场争议。然而尽管外界批评不断，他在记者会上仍是说得相当暖昧，以便必要时可选择加入某种形式的集体防御。根据当时的新闻惯例，总统会见新闻界一定是非正式的（ off the record），即报道中不得引述他的话，也不得提他的身份，新闻界都遵守这些规则。
多年后史学家比尔德（ Charles Beard）出版了一份谈话记录，其中显示罗斯福不断顾左右而言他，但始终未否认“隔离演说”代表新的政策方向，却拒绝说出这新方向是什么。罗斯福坚称他的演说意味着，对侵略行为将采取超出道德谴责的行动：“世上有很多从未尝试过的方法。”记者问道这是否表示他已成竹在胸，罗斯福答：“我不能提供任何线索，各位只有自行发明。我本人是有计划的。”但他不曾说明计划的内容是什么。
罗斯福以政治家的身份，或可警告大众留心即将来临的危险；但身为政治领袖，他必须兼顾三种不同的民意流派：主张明确支持所有“爱好和平”国家的一小群人；支持这种立场但以不要战争为前提的一群，人数较前一类稍多；但绝大多数的民意则支持中立法的条文及立法精神。高明的政治领袖一定是设法保有越多的选择越好。他必然要求最终的选择即是他的最佳选择，而非迫于情势。当代美国总统中，没有人比罗斯福更擅长于这种战术的运用。
1937年10月12日，距离演说一周后，在通常以内政问题为主的炉边谈话（ Fireside Chat）中，罗斯福想要让三方面都满意。除强调坚守和平外，他对1922年华盛顿海军条约的签署国即将集会表示肯定，并说美国将参与此次会议，证明了“与该约其他签署国包括中国及日本合作是我们的目标”。如此和缓的言词代表美国希望和平，甚至与日本也不例外；同时如果与日本合作不成，这番话也能证明美国的善意。对美国的国际角色罗斯福也说得不很清楚。只是提醒听众，在一次大战时他曾任海军助理部长，对战时有亲身体验： “记得自1913~1921年，我个人对世界局势有相当密切的接触，这段期间我不但学到该有什么作为，也学到不该有什么作为。”
如果听众认为他这么不着边际的说法，是指战时的经验令他感受到不介入的重要性，想必罗斯福不会反对。但如果这是他真正的用意，那何妨明说，一定会受到人民更大的欢迎。自他后来的行动中看，他比较可能是在说，他打算以更实际的方法来延续威尔逊的传统。
虽然这次谈话反应欠佳，罗斯福在1937年10月，告诉威尔逊总统过去的亲信豪斯上校，需要时间才能“使人民了解，就战争的危险性而言，门户紧闭的危险性高于走上街头以我们的影响力制止暴行。”这是换一种说法，其实就是说美国需要以尚不确定的方式参与国际事务，以便压制侵略风潮。
罗斯福立即面临到全国爆发二股赞同孤立主义的声浪。1938年1月众院差一点通过修宪案，规定除非美国遭到侵袭，否则宣战须经全国公民投票。罗斯福不得不亲自出马，才阻止众院通过这个修宪案。在这种情况下，罗斯福认为明哲保身才是上策。1938年3月奥地利并人德国，欧洲民主国家只是例行性地提出抗议，美国政府依循同一模式没有任何反应。在慕尼黑会议前的危机中，罗斯福也觉得必须一再强调，美国不会加入反希特勒的联合阵线。属下甚至于亲信若暗示不妨考虑此种可能性，也都被他否决。
1938年9月初，在一次庆祝美法关系的晚宴上，美国驻法大使布里特（ William C．Bullitt）重复美法不论“战和都结合在一起”的标准外交辞令。这已足以引起孤立主义者的大力声讨。罗斯福虽不可能事先知�
