大外交-第102章
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但是，国会每年要减低导弹防务基地的数字，因此到了1971年国防部在下年度预算中只剩下两个基地。如此配备完全不符合战略目标；它的唯一用途是实验性质。此外，反映了当时的反军备情绪，国会多数党在每一会期中都大砍国防预算。（尼克松政府知道必败、从不提出的方案，还不计在内。）
这些压力使得国防部突然间不得已支持管制武器。1970年初，国防部副部长派卡德（ David Packard）力促尼克松立刻采取主动，进行战略武器限制谈判，“试图在10月中旬或至迟11月，可以在维也纳达成协议”。他认为极需迅速达成协议，即使只是部分协议也好；因为“国家预算一旦紧缩，很可能大幅削减国防计划，包括战略武力在内都不会避免”。如果不快速达成协议，国会片面决定也将日渐“挫低我们的交涉筹码”。
尼克松在此一政治背景下，于1970年夏天主动与苏联总理柯西金（ Aleksei Kosygin）通信，为两年后达成的战略武器限制谈判协定界定架构。在此之前，苏联坚持武器限制谈判只局限于美国有技术优势的防卫性武器，而不及于攻击性武器之管制——这方面苏联每年生产各种型号的攻击性武器200枚，美国的生产量为零。尼克松明白表示，他决不会同意如此一面倒的交易。柯西金、尼克松通信的结果是，苏联承认攻击性武器和防卫性武器同时都要受到限制。
接下来的谈判产生两项协定。1972年的反弹道导弹协定，限定只准有两处基地和两百具导弹发射装置——还不够发动一场小规模攻击之用。尼克松同意接受此一上限是为了保存防务核心，因为他担心若不这么做，国会甚至将会删除掉试验方案的经费。这时候，防卫性武器的限制尚无争议。
引起争议的是一项为期五年的临时协定，规定双方把地面发射或海面发射的战略攻击性导弹，冻结在某一协商程度上。美国五年前就已自己定下标准，因此从未有计划再提升此一方面的实力，遂认为可行。苏联却是每年生产200枚攻击性战略导弹，要达到此一协定的上限，就必须拆除210枚旧的远程导弹。轰炸机（美国在此方面具有优势）不包含在限制范围内。双方亦可以自由改善其兵力之技术。
要比较双方的导弹兵力，非常困难。美国的导弹比较小，比较精准，其中半数配备多弹头（每一枚都装置若干组爆破设施）。苏联的导弹比较大、比较粗糙、并不灵活。它们的数量亦比美国多出约300枚。只要双方心甘情愿，这些差异似乎都不关紧要；美国是因为在轰炸机上优势大，而且是多弹头（在临时协定五年有效期内，还可以精心改善导弹多弹头的优势）。
但是，1972年5月莫斯科高峰会议签署战略武器限制谈判协定之后，突然间双方却对已协议的发射装置之差异，产生争议。这是一种奇怪的情势。在还未提出战略武器限制谈判的构想之前，美国已定妥上限。五角大楼在尼克松的第一个任期内，丝毫没有动作增加其核兵力；五角大楼都没有提出要求增加战略兵力，当然不会有所谓被驳回这种事。即使接下来1974年在海参崴协定要把上限再提高，国防部也从未建议提升1967年以来已拟定的发射设备的数量。
但是，火星人若是注意到美国国内的辩论就会听到奇怪的故事，据说：美国政府已经“让步”接受导弹的不平等协定，同时单方面受限——事实上，若无核武器限制谈判，美国也从未计划去改变；即使在两年后解除了此一上限之后，美国也没有去改变，甚至到了里根总统任期内，美国也还未曾改变它。美国自愿接受的兵力上限是因为美国比苏联有更多的多弹头导弹，而且在协定有效期内对方也不会去改变它；可是，当它列入协定之内，却突然间变成危险了。
对于尼克松及其顾问们极其不幸的是，“不平等”却成了事实。政府提出辩驳，比较着发射装置和多弹头，原定的上限和谈判的上限等等之时，各方眼睛都亮了，不舒服地认为政府早在替美国业已沦落到不利的“导弹差距”之事辩护。
尼克松政府认为战略武器限制谈判协定，是在下列两方面保护基本防卫计划不受国会干扰的方法：它坚持协定所订的上限，国会应接受；它又配合协定，提出增加45亿美元国防预算供武器现代化之用。即使到了20年之后的今天，大多数关键性的战略计划（如：轰炸机、隐形轰炸机、导弹、战略巡弋导弹、三叉戟导弹与潜水艇等等），都出现在战略武器限制谈判条约生效的尼克松、福特两位总统任内。
表面上对双方导弹兵力的辩论，实则代表着另一个更深刻的令人信服的关切。尼克松这一派人士认为，武器管制越来越受重视——的确，媒体与学界已近似迷恋地抓住这个问题不放——可能威胁到任何认真的国防政策。新军事计划之增加，理由是它可以在未来战略武器限制谈判中作为谈判筹码。尼克松等人担心，此一趋势会伤害国防的战略性的基本理论。毕竟，有限的稀有资源分配给耗费不赀的计划，可是到头来却要在谈判桌上同意取消，这究竟是何道理？
在这个背景下，辩论协定的条款最后变成是辩论如何掌握美国的战略优势。理论上，十多年来大家都了解核武器的破坏力太大，构成僵持局面，理性的政治领袖不能接受不计代价地求胜利。这点认知使得肯尼迪政府发展出“确保摧毁”（ assured destruction）的战略理论，也就是以每一方都有能力摧毁对方为基础去实现威慑的目的。
这个战略理论不但没有解决问题，还只会重新界定问题。依靠自杀威胁而定的国家战略，注定迟早会走上死胡同。第一阶段核武器限制谈判也让大众知道了专家已经知道达十多年的事实。突然之间，战略武器限制谈判被指责为导致现状的祸首，殊不知若是无限制发展军备，局势或许更艰险。局势的确艰险，但是它不是因战略武器限制谈判所引起的，只要威慑等于相互毁灭，心理上关于核战争的禁忌就会极为强大。美国发展武器只对威慑敌国不利用核武器有效用，不是因为它们与任何可以预测的政治危机有何关联，一旦这种认识深入人心，相互摧毁的可能就必然会危及士气民心和破坏现有盟约关系，这才是核战争真正的困局，而不是战略武器限制谈判造成困境。
因此，就本质上而言，有关战略核武器谈判（乃至缓和）的辩论，反映出对当前世界的反动；在当前世界里，一则是意识形态冲突炽烈，一则又无可避免地存在着核僵持局面。就战略核武器谈判的真正争执，产生出针对核僵局两种非常不同的评价。尼克松及其策士们认为，任何一方若能不用核战争就可以构成威胁，日久必然有更大的挟制力量，能够执行惊人的扩张主义政策。这就是尼克松强调抗拒地缘政治威胁的原因。在缺乏打击军事力量——首次攻击就能解除敌方武装的力量——的情形下，美国战略力量将变得越来越无法保护海外地区，到最后，甚至欧洲也保护不了（详见本书第二十四章）。
杰克逊这一派人士了解这一点，也渴望恢复美国的战略优势。但是他们的关怀不仅说出了对美国将失去先发制人的打击力量的担心——这一点是对的——还说早晚苏联或许会得到先发制人的实力，这就不确，尤其是在辩论所称的这一时段中绝对不确。
杰克逊的梦魇是战略上落居下风；尼克松的梦魇则是地缘政治上积弱不振。杰克逊关切军事力量的均势，尼克松主要关切全球政治力量的分配。杰克逊这一派人士试图运用核武器限制谈判，迫使苏联依据美国的喜恶重新设计其整个战略兵力。尼克松及其策士并不相信在国会急欲削减国防预算的时候，美国有能力做这套设计，不过日后里根倒展示出美国政治的团结，坚决增加兵力部署。杰克逊这一派人士主要的注意力集中在战略均势，他们把对此之威胁认为大体上是技术问题。尼克松政府设法要让美国承担起在其历史上新奇、可又与其国家制度同样古老的角色：防阻敌人积累似乎不起眼的地缘政治之收获，日积月累之后，这就会推翻势力均衡。杰克逊派则相对地容忍地缘政治上的变化（1975年杰克逊投票，反对援助安哥拉的非共阵容），但是对于最奥妙的武器技术之影响则十分热切。
这个死结把战略核武器的辩论，逼到更奥妙的领域去，直到争议落定在武器系统的细节，使得凡夫俗子不能了解为止，并且对此一争议，武器专家们也各说各话，莫衷一是。回顾过去十年，针对巡航导弹换苏联逆火式轰炸机、等数的导弹换不等数的多弹头等等之辩论，读来仿佛若干遗世独立的修道院修士记载的中古经文一般。
辩论中提出的问题都是基本问题，无从回避。死结何以产生，那是总统的烦恼，这一来意见便无法交集。美国的理想主义至高无上，不受任何政治妥协影响。总统无法运用他职权内的赏罚特权来奖励或惩罚同一流派或持有异见之人士，批评者因而也没有政治诱因要调整自己的观点。因此，辩论就在仿佛是学界自主意识强烈的教授圈会议的气氛下进行。然而，历史学家能像站在局外旁观者清似地来看待问题，不必在政治过程中强自解读。美国因自责过甚，付出迟滞约十年才终于面对其地缘政治需求的代价。
最后，苏联阵营崩溃，部分是因为它本身僵化，部分是因为西方重振勇气后对它施加的压力。这也是为什么历史的最终裁判对美国国内辩论的对立各方，远比他们彼此的对待更加仁慈的原因。历史将把尼克松及批评他的保守派之做法，视为互补而非互相竞争对立，其中一方强调地缘政治，另一方强调技术层面，实则双方的道德本质并无不同。
武器管制后来由于技术层面太笨重，无法再承载对美国外交政策性质应该如何之哲学性争议的重荷。辩论遂逐渐地转到更契合传统美国理想主义的问题上，而且此一问题在民众心目中也比较容易有共鸣——人权在美国外交政策中亦应居于主要目标之列。
人权辩论初起，是为了以美国的影响力争取苏联公民受到善待，但逐渐演变成迫使苏联内部变化的策略。就和武器管制一样，问题不在于目标，因为目标并无争议，而是意识形态对峙应在美国外交政策优先秩序上摆到什么程度的地位罢了。
犹太人移民迁出苏联这个问题，是在尼克松政府时期才首度被作为一个外交题目。1969年以前，这个问题从来没有列入东西方会谈的议程上；在此之前，历任两党政府都把它当做是苏联内政问题。东西方关系已经够紧张了，没有一届政府预备再牵扯上另一个争端。1968年一年之中，苏联只核准400名犹太人移民出国，并且也没有一个民主国家对此一问题发言。
美苏关系改善之际，尼克松政府开始透过总统的幕后渠道提出此一题目，认为美国政府的最高阶层不可能不注意到它。克里姆林宫对美国的“建构”开始有回应，尤其在苏美关系开始改善之后。每年犹太人移民出境人数都有增加，到了1973年，当年已达到35000人。此外，白宫亦定期把一份“艰困个案清单”交给苏联领导人——这是一些被否决出境签证的个人或那些家庭离散了的人，甚至若干入狱人士的名单。这些苏联公民大多数亦获准移居外国。
这些动作都在外交学者所谓“心照不宣的交涉”下进行。没有人提出正式要求，也没有人做出正式答复。苏联的动作得到注意，但未予承认。苏联公民移民出境的实施的确在稳定改进中，不过华府毫不张扬居功。尼克松政府坚守这个规则，甚至在大选中亦决不居功；直到杰克逊参议员把苏联犹太人迁徙自由问题炒作为公开叫阵为止。
杰克逊之所以发难，是因为克里姆林官突然于1972年夏天决定对移民出境者课征“出境税”所致；所谓出境税是出境者必须退回国家为教育他们而花费的费用的一种税。苏联官方对此一决定没有提出任何解释。或许它是为了改善苏联在阿拉伯世界的地位；苏联最近在埃及遇到战斗部队被请出境，显示出地位不稳。或许苏联拟以出境税来增加外汇收入，认为美国支持这些移民的人士会代出这笔钱。犹太人团体担心移民潮可能因此中止，遂向尼克松政府以及长期支持他们的杰克逊求援。
尼克松政府继续悄悄与苏联驻美大使多勃雷宁设法解决问题之时，杰克逊却设计出一套巧妙办法，公开对苏联施压。1972年美苏高峰会议时，美国国会签署一项协定，给予苏联最惠国待遇，换得解决二次大战期间因租借法案而积欠的债务问题。1972年10月，杰克逊提出一项法案修正案，不准给予任何限制其公民移民出境的国家最惠国待遇。这是战术极为高明的出击。最惠国待遇听起来远比其实质来得重要。事实上，它代表的只是“无差别待遇”；它一点也没有给予特惠，只是让被列为最惠国之国家，享有美国与所有具有正常商务关系国家完全一样的待遇（此时，有一百多个国家被列为最惠国）。最惠国待遇只是基于商务互惠原则，便利“正常”贸易而已。以苏联的经济状况而言，美苏贸易程度也不会太大。杰克逊修正案所达成的乃是让苏联移民出境的实施，不仅成为公开外交的项目，还成为美国国会的立法行为。
尼克松政府和杰克逊之间对实质并没有不同见解。政府的确在若干其他的人权问题上坚定立场。比如，我本人多次、不断代表不同政见作家索尔仁尼琴（ Aleksandr Solzhenitsyn）向多勃雷宁请命，后来终于促成索氏离开苏联。然而，杰克逊并不赞成在追求人权时搞秘密外交，坚持美国必须公开坚持人权——换言之，成功要炫耀，失败须受惩。
起初，国会的压力可用来强化政府往同一方向的努力。然而，不多久，歧异就超乎理论的层面。尼克松是首倡鼓励犹太人移民观念的人，他以人道主义姿态提倡它（或许也有一丝政治动机，不过他从未公开过）。尼克松划定界限，不肯把整个东西方关
