生态文明视野下的循环经济立法研究-第30章
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第一节 循环经济法律制度的内涵与层次
一、循环经济法律制度的内涵
法律制度是指法则、执行机制和机构的总称，它是由法律确立的行为模式或行为准则，具有法的拘束力。（3）法律制度是在法律的理念、价值与原则的指导下形成的法律规范条文的抽象集合，介于“形而上”与“形而下”之间，是连接法律理念原则与法律规范条文的桥梁和纽带。
法律制度，从其总体来看，是一个由一般性规范同适用与执行规范的个殊性行为构成的综合体。它既有规范的一面，又有事实的一面。（4）这一特点告诉我们，法律制度必须植根于社会现实生活并且反映和规范社会现实生活。如果包含在法律制度中的规范内容不对人的行为产生影响，那么这样的法律制度永远只是“一种神话，而非现实”。（5）
笔者认为，对于循环经济法律制度的理解，既需要强调法律制度的形式特征，如规范性，又需要强调法律制度的实质特征，反映生态文明建设和社会经济发展对循环经济法律制度的客观要求。循环经济法律制度是指根据循环经济立法的价值理念和基本原则制定的，调整循环经济法律关系中某一方面或某些方面的社会关系的法律规范的整体。
一方面，循环经济法律制度具有一般法律制度的共同特征，如具有法律的规范性，体现法律的理念、价值和原则，对执法、司法和守法具有指引作用等；但是另一方面，循环经济法律制度与一般法律制度相比，还具有自身的特征，主要体现在以下三个方面：
第一，理念价值的独特性。在价值指导方面，与一般法律制度或其他立法的法律制度不同，循环经济法律制度体现了循环经济立法的理念、价值和原则。循环经济法律制度必须而且能够体现出循环经济立法的生态文明理念，体现出人与自然、经济、社会与环境资源协调可持续发展的理念，体现出公平、秩序等法的基本价值。循环经济法律制度必须而且能够体现出循环经济立法的义务本位价值，体现出管制型立法对义务的强制性要求和促进型立法对义务的倡导性要求。循环经济法律制度还必须而且能够体现出循环经济立法的“3R”原则、共同责任原则等基本原则的要求。
第二，基本内容的科学性。循环经济法律制度必须遵循循环经济的客观规律和基本原理，包括自然生态规律、市场经济规律和国家干预原理。这是从科学角度对循环经济法律制度的要求，也是循环经济法律制度在内容上的基本属性。比如，循环经济的绿色消费制度，体现了对生态规律的遵循；再利用和资源化制度，体现了对市场规律的遵循；重点企业的定额管理制度，体现了对国家宏观调控原理的遵循。如果不遵循上述客观规律和科学原理的要求，因此而设立的循环经济法律制度在内容上就不可能做到科学合理，从而不可能得到切实的遵守和执行。需要指出的是，客观规律和科学原理转化为法律制度时，并不是将其内容直接纳入法律制度的框架，它必须有一个转化机制。这个机制就是法律上的权利义务和责任机制。客观规律和科学原理体现的是客观的自然规律或市场原理，并不是社会关系的反映。法律通过权利、义务和责任的配置机制，把客观规律和原理转化为不同主体的权利、义务或者责任，从而实现自然关系到社会关系再到法律关系的转化，这一转化过程就是科学原理的制度化过程。从这个角度来讲，循环经济法律制度的渊源具有客观科学性。
第三，适用领域的特定性。循环经济法律制度适用于循环经济发展过程中所产生的特定社会关系领域，主要是在减量化、再利用和资源化活动中所产生的社会关系。这是循环经济法律制度与其他法律制度在适用范围上的根本不同。
二、循环经济法律制度的分层
一个部门法，一部法律，构成它的法律制度是多元化的。与此同时，这些不同的法律制度在整个部门法或者一部法律中的地位并非完全一样。循环经济立法是由一系列法律制度所组成的制度体系。根据其在循环经济立法中的地位、作用和适用范围的不同，笔者将循环经济的法律制度分为基本法律制度（以下称基本制度）和专项法律制度（以下称专项制度）。
具体来说，基本制度和专项制度的主要区别有以下几点。
1。法律地位不同
基本制度在制度体系中处于根本地位，发挥主要作用，是循环经济法律制度最重要最基础的制度。而专项制度在循环经济法律制度体系中处于次要地位，发挥次要作用。
2。适用范围不同
基本制度调整、规范和适用于循环经济社会关系的各个方面或者主要方面，包括减量化、再利用和资源化等几乎所有的活动领域。而专项制度仅仅调整、规范和适用于循环经济社会关系的某个方面或者次要方面，如单一的减量化活动中。
3。立法形式不同
基本制度往往规定在法律文本的总则部分，或者以专章的形式予以统一规定，或者在各个法律中均有规定或者体现。而专项制度一般分散规定在法律文本的分则部分或者具体不同的章节当中，或者只在某一部法律中有所体现。
当然，基于地位高低和适用范围大小等因素而对法律制度的分层，既有客观性也具有一定的主观性，它往往和不同国家具体的国情以及立法者当时的认识和态度有关系。因此这种分层也只是相对的，并没有统一固定的标准模式。
需要强调的是，基本制度与专项制度之间并不是天然割裂的，而是有机联系的统一整体。一系列循环经济法律规范组成了具体的专项制度，专项制度的有机结合便构成基本法律制度。基本制度涵盖专项制度，专项制度是基本制度在各个领域的具体落实。基本制度和专项制度相互配合、相互协调、缺一不可，构成一个全面、协调、完整的制度体系，共同致力于调整循环经济社会关系。这也是生态文明理念对于循环经济法律制度的完整性、系统性要求，即：在循环经济制度构建和完善过程中，必须注重制度的完整性和完备性、制度之间的衔接与配合，从而形成循环经济法律制度群，最大限度地发挥制度整体合力。
同时，还必须说明的是，将循环经济法律制度区分为基本制度和专项制度，其主要意义在于客观描述不同制度在循环经济立法中的地位差异，而无意轻视或忽略某一制度本身所具有的法律价值。对于本文而言，区分基本制度和专项制度是为了满足合理安排篇章结构的形式要求。
另外需要说明的是，在循环经济立法中，除了基本制度和专项制度，还有一部分政策措施，比如说《循环经济促进法》第五章专门规定了一些激励措施。它是从国家政策层面，从科技创新、财政支持、税收优惠、投资金融支持、价格收费、政府采购和表彰奖励等各个方面规定了发展循环经济的激励措施。与法律制度不同，这些激励措施仅仅体现的是政府单方面的行为措施（政策引导），不是基于双方法律关系的权利义务设计，因此我们不称其为法律制度。故在关于基本制度和专项制度的阐述中不再论及这些激励措施。
基于以上认识，根据上述标准划分循环经济的法律制度，我们认为，循环经济发展规划制度，总量调控制度，循环经济评价指标体系和考核制度，以生产者为主的责任延伸制度，重点企业监督管理制度，循环经济统计，标准体系和产品资源消耗标识制度等构成了循环经济立法的基本制度；而鼓励、限制和淘汰的技术、工艺、设备、材料和产品的名录制度，生态设计制度，拆解再利用制度等属于循环经济立法的专项制度。以此为据，本章下面两节分别对循环经济基本制度和专项制度进行解析，分析其存在的不足，并试图在生态文明价值理念和相应基本原则的指导下提出完善建议。
第二节 我国循环经济基本法律制度的现状与完善
基本制度是我国循环经济立法的基本内容，是循环经济法律制度的基础构成和核心组成部分，对专项制度具有指导功能和协调作用。
一、循环经济基本制度的现状
在我国循环经济立法中，基本制度主要体现在作为基本法的《循环经济促进法》中。在该法的总论部分，也就是第一章和第二章（6），专门规定了循环经济基本制度。兹分述如下。
（一）循环经济发展规划制度
所谓规划，一般是指比较全面的长远发展计划。规划是政府履行宏观调控、经济调节、公共服务等职责的重要手段和依据。循环经济规划，是指政府有关部门制定的推进循环经济发展的全面而长远的计划。循环经济规划是国家对循环经济发展目标、重点任务和保障措施等进行的安排和部署，是政府进行评价考核和实施鼓励、限制或禁止措施的重要依据。所谓循环经济规划制度，是指规定循环经济规划的制定、法律效力及其实施的一整套法律规则体系。
该制度的立法规定主要见于《循环经济促进法》第二章第十二条。该条规定：“国务院循环经济发展综合管理部门会同国务院环境保护等有关主管部门编制全国循环经济发展规划，报国务院批准后公布施行。设区的市级以上地方人民政府循环经济发展综合管理部门会同本级人民政府环境保护等有关主管部门编制本行政区域循环经济发展规划，报本级人民政府批准后公布施行。循环经济发展规划应当包括规划目标、适用范围、主要内容、重点任务和保障措施等，并规定资源产出率、废物再利用和资源化率等指标。”
该条对编制循环经济发展规划的程序和规划内容作出了比较明确的规定。此外，2005年国务院发布的《关于加快发展循环经济的若干意见》等政策文件中也对循环经济发展规划制度有所规定。
根据现行的有关规定，我们可以解读出循环经济发展规划制度的如下要点：①规划编制主体：循环经济发展规划的编制工作由循环经济发展综合管理部门（7）负责。同时，由于发展循环经济是一项综合性、系统性工程，离不开环境保护、科技、农业、建设等部门的支持，因此循环经济发展综合管理部门在编制规划时，要会同上述有关部门共同进行。②规划编制审批程序：循环经济发展规划编制后，必须报同级人民政府批准后才能公布实施。③规划的内容：应当包括规划目标、适用范围、主要内容、重点任务和保障措施等，并规定资源产出率、废物再利用和资源化率等指标。从规划内容可以看出，循环经济发展规划是建设资源节约型和环境友好型社会、建设生态文明的具体要求。
从类型来看，与国民经济规划等综合性规划相比，循环经济发展规划属于专项规划。从存在形态来看，它既可以是独立的规划，也可以是包含在其他规划中的部分章节。不管以哪种形式存在，该种规划（内容）都必须体现循环经济减量化、再利用和资源化的要求。
（二）总量调控制度
总量调控，是“污染物排放和资源消耗总量控制”的简称，在污染防治立法中，总量调控被称为总量控制。（8）其含义是指将某一区域作为一个完整的系统，将排入该区域内的污染物总量和可利用的资源总量控制在一定的数量范围内，以满足该区域的环境质量要求和资源可持续利用要求。我国一些地方的经济发展是建立在过度消耗资源和污染环境基础上的，对这种不可持续的发展方式必须有实在而有效的总量控制措施。
总量调控制度，是指依法对污染物排放总量控制和自然资源可利用数量控制而进行规范的一整套措施。《循环经济促进法》第十三条规定：“县级以上地方人民政府应当依据上级人民政府下达的本行政区域主要污染物排放、建设用地和用水总量控制指标，规划和调整本行政区域的产业结构，促进循环经济发展。新建、改建、扩建建设项目，必须符合本行政区域主要污染物排放、建设用地和用水总量控制指标的要求。”
该条规定分别对县级以上地方人民政府和项目建设单位提出了总量控制要求。对于县级以上地方人民政府而言，它应当根据上级人民政府确定的主要污染物排放总量控制指标和建设用地、用水总量控制指标，全面优化本行政区域的产业结构，限制发展高物耗、高能耗、高水耗、高污染的产业，推动经济结构调整和产业结构升级。对于项目建设单位而言，所有的新建、改建、扩建建设项目，必须符合所在区域、流域或地域的主要污染物排放、建设用地和用水总量控制指标的要求。当建设项目新增加的污染物排放量和建设用地、用水总量超过区域污染物总量和建设用地、用水控制计划或者严重影响城市、区域环境质量时，总量控制指标只能在该区域内调剂，不得新增加排污总量控制指标。与此同时，在环境污染和资源消耗未得到缓解、总量控制计划未能完成的情况下，国家原则上不再审批该区域的新项目，但是污染治理项目和循环经济项目除外。
除了该法以外，《水污染防治法》第十八条对水污染物排放总量控制制度作了具体规定；《大气污染防治法》第十五条对大气污染物排放总量控制制度作了规定；《水法》对用水总量控制制度作出了规定；《土地管理法》规定了建设用地总量控制制度。以《土地管理法》为例，该法在总则第四条中作出原则规定：“国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护�
