区域经济学原理-第38章
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第二节 区域经济政策目标和战略
区域经济政策目标是指运用区域政策工具解决区域问题时所要实现的目的或达到的目标，它对具体区域经济政策工具的选择、实施以及政策评价具有导向作用。区域经济政策战略是决定区域经济政策具体目标与工具类型的战略性选择。
一、区域经济政策目标
设定区域经济政策目标，既要从总体上处理好均衡目标与增长目标的关系，又要从技术上重视区域经济政策具体目标设计与量化。
1。 区域经济政策总目标
从总体而言，政府干预区域经济活动追求的总目标是实现经济效率和社会公平的最大化。即：促进各区域之间均衡发展的〃均衡目标〃（或〃公平目标〃）；提高资源要素空间配置效率促进国民经济快速增长的〃增长目标〃（或〃效率目标〃）。
均衡目标和增长目标之间存在着反向关系。为了达到区域之间均衡发展目标，国家要将有限的资源更多地投向经济欠发达区域，而这些区域的经济效率相对低下，因而又可能影响整体国民经济的增长速度；反之，为了实现整体国民经济的快速增长，国家应更多地将资源
集中在经济效益较好的发达区域，必然会导致经济欠发达区域发展更趋困难，从而拉大发达区域和欠发达区域的差距。
均衡目标和增长目标孰先孰后，孰重孰轻，两者如何权衡和协调始终是区域经济政策必须需要面对的首要重大难题。大多数学者主张两者应统筹兼顾，根据本国国民经济的发展阶段特点选择适合本国国情的〃结合空间〃（见图7。1）。321在图7。1（a）中，A点的经济增长（效率 ）最高，但区域均衡（公平）为零，亦即区际经济差异最大；反之，B点的区域均衡（公平）最大，亦即区际经济无差异，但经济增长（效率）为零；在A A＇区间，过于偏重经济增长（效率）而忽视区域均衡（公平）；在B B＇区间，则过于偏重区域均衡（公平）而忽视经济增长（效率 ）。由图可见，均衡与增长存在多种〃结合模式〃，但较为适宜的结合空间应在A＇B区间。在均衡与增长的结合模式中，仍存在着是〃增长（效率）优先，兼顾均衡（公平）〃，还是〃均衡（公平）优先，兼顾增长（效率）〃的权衡。在图7。1（b）中，前者以A＇O区间表示，后者以OB＇区间表示。
2。 区域经济政策子目标
从世界各国区域经济政策实践来看，区域经济政策目标具有不同的层次和等级水平。区域经济政策目标有总目标和子目标之分。区域经济政策子目标可分为经济目标、社会目标、生态目标、政治目标等类型。面对不同性质的问题区域，区域经济政策的子目标各不相同，且各子目标随时间推移不断变化，呈动态性特征。
在实际工作中，尽管要准确地表述区域经济政策的具体目标是件困难的事情，但仍然还是可以抽象概括出一些重要的目标。诸如：①提高区域内现有资源的利用水平（即减少资源的不充分利用）；②更有效地在区域内各种用途间分配资源；③实现区域内最佳增长；④在区域间有效地再分配生产要素以使总收入与总增长最大化；⑤区域间增长率的均等化；⑥区域间收入（通常用人均收入表示）的均等化；⑦为缓解通货膨胀压力而缩小区域差距；⑧减少区域内拥挤程度与其他布局造成的外部成本，并重新布局人口、工业等，以形成净社会利益最佳的空间结构；⑨保护、加强区域文化和个性等非经济目标。322
3。 区域经济政策目标量化
区域经济政策目标量化的必要性表现在：由于实施区域经济政策所需的公共财政支出庞大，目标量化有利于限制区域经济政策目标区域的数量和规模，以避免过重的财政负担；目标量化使得政策实施具有可操作性，有利于评价区域经济政策效应。
尽管在实践中，区域经济政策量化目标的设计、执行及考核是一件复杂而艰难的事情，但许多国家在制定区域经济政策时都采用一套常用的数量指标体系，诸如失业率、迁移率（迁出率和迁入率）、人均收入水平（人均国民收入和人均国内生产总值）、经济增长率、环境质量等等。
3。 区域经济政策目标组合
要解决好区域经济政策总目标之间、区域经济政策子目标之间存在的矛盾冲突，有必要遵循一定的原则根据具体国情对区域经济政策目标进行组合选择。具体而言，区域经济政策目标组合应遵循以下四大原则（陈栋生等，1993；吴殿廷等，2003）323：
（1）根据具体的区域问题类型选择。在国民经济层面上，应根据最为典型的区域问题，选择主导的政策目标。如西方发达国家典型的区域问题是萧条区域的发展问题，其主导政策目标多为促进就业与分配的公平；发展中国家典型的区域问题是落后区域的发展问题，其主导政策目标多为促进经济的快速发展。在问题区域层面上，针对不同的问题区域，应选择不同的主导目标。如落后区域应以推进产业开发、促进经济起飞为主导目标；萧条区域应以调整优化产业结构、促进就业为主导目标；膨胀区域应以促进产业向外扩散为主导目标。
（2）根据特定的经济发展阶段进行选择。根据威廉姆逊的倒U型理论，缩小区际经济差异是有一定的规律可循的。在经济不发达阶段，区域经济政策应选择增长（效率）目标；在经济发达阶段，区域经济政策应选择均衡（公平）目标。
（3）根据当前的区际差异程度进行选择。区际差距既引发经济问题，也引发社会问题。当区际差距超过一个阙值，就会引发大规模的、漫延全国的社会问题，并引发政治危机。因此，当区域经济差距过大时，区域经济政策应优先选择均衡（公平）目标；反之，在区域经济差距远未接近社会可容忍的临界值时，可将经济高速增长目标放在更加重要的位置上。
（4）根据未来的经济发展预测进行选择。区域经济政策的效果是由多种因素决定的，而根据未来的经济发展预测，设定区域经济政策目标，可以提高目标实现的可能性和效益。如：经济处于繁荣阶段，则应以经济效率为主导目标，抢抓机遇，加快发展；经济处于萧条时期，则应以区域均衡（公平）为主导目标，既可缓解社会矛盾，又可刺激需求的增长。
二、区域经济政策战略
区域经济政策战略又称区域经济政策界线，是指为解决区域问题而明确的区域经济政策目标的大致方向，区域经济政策战略决定区域经济政策具体目标与工具类型的战略性选择。324
中外学者就区域经济政策战略涉及的主要内容进行了长时间的广泛讨论。代表性学者及观点主要有：
（1）胡佛的国家区域发展援助战略论。美国区域经济学家胡佛将1950年代1970年代国家区域发展援助战略的争论焦点概括为：是繁荣地区还是繁荣人口；援助目标区域的选择是以不景气为标准还是以发展潜力为标准，或分配区域援助是作为施舍还是作为投资；是集中援助少数增长中心还是广泛分散援助；可用的各种援助手段之间的选择。325胡佛强调；这些有争议的问题均是紧密关联，无论哪一个像〃versus〃（与。。。。。。相对）一词所示那样非此即彼。
（2）陈栋生等的区域经济政策战略论。陈栋生、陈耀等认为，区域经济政策战略体系内容主要涉及：是救济还是开发（是输血式援助还是造血式援助）；是根据困难程度投资还是根据发展潜力投资；是〃地区繁荣〃还是〃人的繁荣〃（是援助地区还是援助人）；资金是集中使用还是分散使用；增长中心是少而大还是多而小；是迁移劳动力就职业还是就劳动力兴办产业（是〃移民就业〃还是〃移业就民〃）；是充分就业还是结构优化；是优惠不发达地区还是优惠发达地区；是分散污染产业还是集中污染产业；是发展大城市还是发展中小城市；是竞争性增长还是共同性增长；诱导企业迁移的重点是小企业还是大企业。326
（4）安虎森等的区域经济政策战略论。安虎森等认为，区域经济政策战略体系内容主要涉及：〃地区繁荣〃还是〃人的繁荣〃；有限的公共投资是集中培育少数增长中心还是分散在整个区域；救济还是开发；经济增长还是保护环境；基础设施还是工业项目。327
（5）张可云的区域经济政策战略论。张可云认为，区域经济政策战略选择涉及区域间选择、问题区域内部选择二大方面。区域间选择问题主要有：是〃移民就业〃（People Move to Jobs）还是〃移业就民〃（Jobs Move to People）；是重〃最困难区域〃（regions of most distressed）还是重〃潜力最大区域〃（regions of greatest potential）。 问题区域内部选择问题主要有：是〃繁荣地区〃（place prosperity）还是〃富裕人民〃（people prosperity）；是重〃充分就业〃还是重〃结构优化〃；是分散投入全面发展还是集中于少数增长中心。328
总之，区域经济政策战略体涉及的内容是动态变化的，需要根据特定国家区域的具体问题以及经济发展阶段性特点来确定各类选择问题，而且不一定是相互排斥的。
第三节 区域经济政策工具
区域经济政策工具，又称区域经济政策措施，是指为实现区域经济政策目标而运用的、针对区域问题的具体措施；亦即区域经济政策工具是奖励与区域经济政策目标相符的区域经济行为和控制与与区域经济政策目标相背的区域经济行为的具体措施的总和。329区域经济政策目标一般不是单一的而是一个体系，根据丁伯根原则330，要达成区域经济政策目标，必须组合多种区域经济政策工具。
一、区域经济政策工具的分类
中国学者常将区域经济政策工具划分为区域财政政策、区域产业政策、区域公共投资政策、区域金融政策、区域外贸政策、区域就业政策以及区域行政手段、区域法律手段等。这种分类方法尽管条目清晰，也具可操作性，但大多又是重叠交织的。本书侧重分析以下三种代表性的区域经济政策工具分类法：
1。阿姆斯特朗泰勒的区域经济政策工具分类法
英国区域经济学家阿姆斯特朗和泰勒认为，区域经济政策工具主要是用以影响个人和企业的区位选择或改变特定区域的收入和支出水平；区域经济政策工具可分为微观政策工具、宏观政策工具和协调政策工具（见表7。2）。
表7。2阿姆斯特朗泰勒的区域经济政策工具分类法
微观政策工具
劳动力重新配置政策
原地重新配置劳动力
劳动力的空间再配置
移民政策
流动政策
改进劳动力市场效率政策
资金重新配置政策
税收与补贴
对投入的补贴
对资本、土地与建筑物（补贴、税收）
对劳动力（工资补贴、移民补贴）
对其他投入品（补贴）
对产出的补贴（出口减税、退税与价格补贴）
对技术的补贴（Ｒ＆Ｄ补贴、技术信息转移补贴）
改进资本市场效率政策
行政控制
发展社会资本的政策
宏观政策工具
贸易政策、财政政策与货币政策权利的区域转移
宏观政策的中央控制
区域差别的税收与支出政策
自动稳定器（所得税、社会保险税）
随机政策
区域差别的货币政策
区域差别的关税与其他贸易控制政策
协调政策工具
行政管辖区内的协调
不同微观政策工具间的协调
微观与宏观政策间的协调
行政管辖区间的协调
中央与区域开发机构间政策协调
区域开发机构同地方间政策协调
注：表中〃行政管辖区间的协调〃栏内容为1985年第一版《区域经济学与区域政策》中的相关内容，2000年第三版《区域经济学与区域政策》已调整为〃欧盟与成员国区域政策的协调〃、〃中央政府、地方与区域政策的协调〃。
资料来源：整理自＇英＇哈维·阿姆斯特朗，吉姆·泰勒。区域经济学与区域政策（第三版）＇M＇。刘乃全，等译。上海：上海人民出版社，2007：198199。
阿姆斯特朗泰勒的区域经济政策工具分类法经1985、1993、2000年三次修订，不断丰富完善，广为流传，它改造了传统的区域经济政策工具分类法，并考虑到政策协调工具，因此，其分类较为全面。但这种分类法也存在明显的缺陷：将部分宏观经济政策纳入进区域经济政策工具之内，使区域经济政策的内涵过于宽泛；财政政策内容在微观、宏观政策工具重叠交叉出现。
2。陈耀的区域经济政策工具分类法
陈耀在考察分析世界各国区域经济政策实践的基础上，提出了区域经济政策工具类型六分法。即将最常用的区域经济政策工具分为公共投资、转移支付、经济刺激、直接控制、政府采购和公共区位六类（见表7。3）。其中，最重要的是前三种类型；最具灵活性、多样性的是经济刺激类工具。这种分类方法的特色在于它是对区域经济政策工具实践的总结概括，可操作性强，缺陷是其所划分的类型过于多、杂，而实际上部分类型是可以重叠的。
表7。3陈耀的区域经济政策工具分类法
类型
主要工具
公共投资
公共基础设施（包括新城和工业园区）
农业基础设施项目
环境改善项目
区域发展基金
国有公司
转移支付
专项转移支付（有条件补助）
一般转移支付（无条件补助）
经济刺激
工业投资补贴
就业或工资补贴
租金补贴
居住区调整补贴
所得税、进口设备关税、出口利润税收减免
区位调整的税收返还和特许权
运费调整和补�
