断层线-第34章
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我之所以这样说，是因为我们在以前曾做出过全球政治协调的尝试，具体来说是在协调全球大额贸易不平衡这一问题上。这一努力失败了，而且这一失败对于理解为什么具有指导意义。
在2006年，随着美国经常账户赤字一次又一次地创出新高，随着中国经常账户赤字盈余急速上升，国际货币基金组织对这一现象非常担忧。当时的基金董事罗德里戈？拉托决定需要一个新的方式。我当时在基金组织任首席经济学家，我们召集了对贸易不平衡负有最大责任的五大经济体——美国、欧元区、中国、日本、沙特阿拉伯—— 一起讨论他们如何能够合作将不平衡降低。为了准备这一系列会议，我领导了一个基金组织小组，在2006年夏天飞遍世界各地与这些国家商谈，试图帮助这些国家达成共识。就像一句老话说的，大多数国际会议上不会有任何实质性的进展；所有重要的问题都在会前已经讨论完毕了。
在沙特利雅德阴凉处的气温都高达122华氏度，而在东京却又出奇的凉爽。但参与谈判的人反应却很一致。各国同意贸易不平衡是不稳定的潜在来源，要降低贸易不平衡需要在市场恐慌或者政治家采取保护主义政策之前进行经济改革。但是每一个国家同时却也都指出为什么自己不是不平衡的原因，而为什么这一任务其他国家更容易实现。
比方说，美国当局坚持说世界上其他国家都愿意把他们的钱投在美国，这不是他们的错：不平衡是中国人的错，中国人购买美元来阻止人民币升值。这样巨大资本流入压力导致了美国的消费。中国人则坚持如果他们让人民币更快地升值，中国对美国的出口会下降，但是柬埔寨或越南则会替代中国的份额，美国的贸易赤字不会改变。在他们的眼里，美国消费者没有自制力。而且，中国人的巨额贸易盈余仅仅只是由于美国限制了其高科技设备对中国的出口。诸如此类。每个人都指责别人。事实是每个人都对问题负有部分责任，但是没有人愿意承担解决问题所需的代价。
2006年底，我离开基金组织的位子回到芝加哥大学，对于一无所获的事实感到沮丧。当2007年磋商最终结束时，基金组织宣布他们获得了成功：大家自由而坦率地交换了意见，但这实际上只不过彻底不同意见的官样说法。每个国家都同意做一些它们已经一直在做的事情，这对于解决问题基本上是于事无补。磋商没有能够产生实在具体的行动。几个月后，部分由于造成这种不平衡的行为，这次危机开始了。
国际货币基金组织失败并不是因为我们的论证不具有说服力。各国相互指责的原因并非他们不懂得自己的责任而是因为没有人能够真的承诺解决问题所必需的行动。比方说，没有美国总统能够承诺大举减少财政赤字：这个决定只有国会能够做出。同样的，没有中国领导人能够单边同意允许人民币升值：这是需要国务院和共产党中央各级梯队经过仔细研究才能做出的决定。而且，需要的改变也远远不止于裁剪预算赤字或让人民币升值。所需要的是经济上更深层次的根本性改变。而且，当事情发展到需要最根本的改变时，世界的整体利益对于美国的政治家或者中国的共产党而言并不算什么。
尽管心存希望，但上述种种是为什么我对于二十国集团雄心勃勃的宣言保持怀疑的原因。同样，我也不认为国际货币基金在未来能够比在2007年底结束的多边磋商获得更多的成果。变革的发生只有在各国被迫时，或者变革是符合他们国家利益时，但是这个过程对于世界经济而言可能成本太高，发生太慢。
如果不作为不是一个选项，那么我们如何才能让全球合作得以实现呢？我想，这个问题的答案必须要从像国际货币基金组织这样的多边组织机构本身及其与主权国家的互动方式的彻底改革中寻找。
多边组织机构及其影响
多边组织机构迄今为止以两种方法起作用。一种方法是WTO所采取的准法定模式，WTO在参与国之间制定贸易规则，其行动基础是一套限制贸易壁垒的协议。这些协议由成员国政府在长期和健康的谈判后共同签署和修订。ＷＴＯ有一套分歧解决机制来迫使参与国遵守协议，而且因为规则相对清晰，各国的遵守情况就能在一个类似法律的机制内进行评判。对违反协议者的惩罚，通常是对其进行贸易制裁，这很容易实现。ＷＴＯ参与国一定程度上放弃部分主权，比如设定进口关税或补贴特定产业的自由，来换取别的国家也和他们一样做出同样的牺牲。这些妥协促进了互利的贸易。当产业人士给政治领域施加压力来争取保护时，政治家们可以简单的袖手旁观而指责WTO。
第二种方法是国际货币基金组织（IMF）采取的国际宏观经济治理和协调，由于其任务的本质导致了其有效性要弱得多：本质上是一种规劝模式，这种模式只对找基金借钱了的国家有用。这里的问题是游戏规则完全不清晰。一国的行为模式何时会对全球造成伤害呢？当美联储将利率降低到接近于零，由此释放出的全球性风险偏好浪潮，其他国家是否有权抗议呢？美联储能否不说其政策仅仅只是关注美国经济情况吗？当中国对汇率市场的干预阻止人民币对美元升值时，是不是利用了不公平手段来获取竞争优势呢？一些人争论说中国巨额的外汇储备是其不公平政策的证据。但是，与发达国家不同，中国限制其公民和企业持有外国资产，因此其所持有的外国资产不可避免地显示为中央银行的巨额外汇储备。而且即使有证据说明中国故意低估人民币，中国能够不声称自己是一个贫困国家从而利用汇率低估来弥补它其他方面的劣势。
因此，IMF不像WTO，它不能构建一套详细而有普遍性共识的规则，而这样的规则是有其优点的。尽管建立规则的过程需要大量的谈判和讨价还价，但参与各方却也能够从整体框架中看到长远的更大层面的利益。结果，在WTO分歧一般能够采取可能的“给与取”方式进行细节设置，通过复杂的贸易回合谈判来解决。基金组织想要解决贸易不平衡问题，它必须尝试根据各国不同的情况确保覆盖多国的政治改革的共识得以实现，但问题在于无论是国家层面还是国内层面，赢家和输家都一目了然。而且每个协议都是自成一体的，基金不可能进行跨协议承诺来安抚那些觉得自己在特定领域内受损的国家。
当然，国家可以省却所谓的规则或者协议，而将裁决争议和根据情况界定违反政策导致国际性破坏的处理权交给像IMF这样的机构，对不遵守的国家实施惩罚。但是由于宏观经济政策覆盖范围如此之广，它所要求国家主权向国际机构的让渡会非常大，这不太可能发生。历史上，世界的大国总是不愿意看到独立、强劲的多边机构产生。当多边机构很强有力时，它往往不能保持独立性；当多边机构保持独立性时，它们往往不那么有力量。而像中国和印度这样的发展中国家新兴力量也不愿意改变这一现状，因为它们都不想要自己的政策被限制和批评。
即便有一个像IMF那样的机构既独立又有力，它仍然有其局限性：其思维模式是由一种特定的经验所驱动的。几乎是无法避免的，像IMF这样的机构会招收在工业国受教育的学生，特别是美国。所教授的大部分宏观经济学原理是从工业国的经验总结出来的。工业国家的市场是有组织的而且一般而言运行良好。所以，对于IMF里的工作人员而言，很自然在市场运作中会倾向于某种特定的干预，比如说货币政策，同时又对其他形式的干预持有批评态度，比如对汇率市场的干预。当然，发展中国家很少有运行良好的而且更大规模的政府干预是需要的，这样在基金组织对其政策进行评估时往往是一个缺点。
而且，经济增长是以谜一样的方式进行的。如果所有的国家都模仿上世纪五六十年代盛行的经济模式发展，那么我们就不会有日本或者东亚的增长奇迹。如果国家允许宏观经济政策被国际组织来监管，给予它使用惩罚措施的权力。这可能会导致政策多样性的缺乏——这样的话，学习被限制而且也会对世界增长造成不利影响。
最后，即便IMF能够提出一整套在理论上可接受的推荐方案，不是所有国家都愿意执行。WTO规则不仅仅有制裁手段作为后盾，也能够通过政府规范贸易秩序来得以执行：商务部能够降低关税或者消除补贴。IMF的推荐则没有任何执行力来支持：大部分工业国家和大的新兴经济市场国家不需要IMF的贷款，而这是它进行劝诫的主要手段。而且，其推荐的改革一般与统治阶级的想法相左，因此让财长或者国家元首不可能承诺执行。
总而言之，IMF在宏观经济政策协调中的角色与WTO在贸易便利化中的角色是很不同的。首先，因为没有关于什么是允许什么是不允许的清晰规则，而且任何规范规则的企图都很可能让很多国家觉得不可接受。第二，改革必须根据情况达到共识，而且政府一般不会有国内政治支持来自信地承诺进行国际协议所需要的改革。第三，没有能力承诺意味着需要每个国家进行基础性改革的普遍国际协议很难达成，即使是当改革对每个国家的长期利益都有好处。
即便基金组织不是总是对的，但是其药方常常是对症的，因为基金组织没有政治性。但是，基金组织不会拥有像WTO那样的制裁力量，因为其面对的是宏观经济政策这样虚无的难以衡量的东西。同样在国际社会“点名蒙羞”的方法，对违反协议者不会那么有效。财长的首要考虑是国内的选民，他们一般不关心IMF的工作。这些财长们很不负责任。
但是观察给出了另一个选项。与其通过命令将自己的意愿强加给特定国家，IMF没有权利使用这一手段，相反，IMF应该想办法施加让民众满意的影响。这同样也能帮助政府累积改革所需的支持。换句话说，与其尝试WTO的方式和使用强力，它应该仿效牛津饥救会的办法使用软实力。
获得全球影响力
推动消除气候变化，这是一个典型的以短期牺牲换取长期利益的例子。如果不是因为其选民中的草根运动，政治家们会避开这样的议题。促使政府这样做的压力上升不仅是因为气候变化的大量证据十分具有威胁性，而且因为各种机构，从本地的到国际性的，都组织群众促使代表采取行动。同样的，像博诺这样的摇滚明星领导的群众运动迫使富国的政府免除穷国债务并在2005年格伦伊格尔斯峰会上许诺给穷国更多的援助。
当然，政府还没有对减排达成一致的承诺，而且他们撤回了援助承诺，但是关键在于这些草根运动通过让政治领导人相信国际协议存在着国内支持的基础而获得了影响力。随着互联网通过社会和政治网络网站而壮大的力量，随着真正民主的扩张，公众影响自下而上的可能——领导人会听取公众意见——会与自上而下的影响越来越趋于一致——领导人说服公众其观点的正确性。那些要影响政治家的人不能通过他们美好的愿望而需要直接通过领导人的主人，即民众。
像IMF和世界银行这样的多边机构要扩张其能量所需要做的还很多——它们要为世界了发展对整个世界发声。除了对各国财长和元首的劝说，它们应该直接走向公众，包括各国政党、非政府组织、以及有影响力的名人来解释它们的观点。他们需要更善于利用互联网社区来影响被网络连接的普通民众并寻找进入学校和大学的方法，在那里学生是最容易吸收全球公民这一观念的地方。
比起政府，公众更为长远地掌握权力，而且一般而言更为理想主义而且关心全球的利益。而且更易于接受劝告，特别是在比危机状态更安定的状态下。当然，相比于要求一国为全球的利益作出牺牲，那些从长久来看对一国好处大于成本的改革更易于被人接受，但是即便是前者也不应该被排除：首先，最纯粹形式的援助要求单边的牺牲，而且在富国思维活跃的公众已经在推动了。同时，其他国家的公民投入协作需要一定的知识——即以全球和多边为目的的解决办法——这对于让劝说得以实现是很重要的。而且，让关心自己国家多变责任的国内公民发展壮大到一定程度，政治领导人就不能再认为违法国际义务不必在政治上承担成本；因此，“点名蒙羞”的方式也许能更有力。
这种运动不是现有的多边机构能够带领实施的。比方说以IMF为例，它认为其首要的受众是各国财长和中央银行行长。一直努力不冒犯任何成员国多年后，IMF工作人员已经发展出了一套写作报告的方法，能够确保所有要点都能够被那些熟知其写作方式因而知道怎么阅读字里行间意思的人所看到（特别是IMF工作人员和成员国的官员），而其他人则会被其表面浮夸散漫的行为弄得睡着。IMF在与各国官员和财长的沟通方面已经有多年经验，但是却很少直接与非政府组织或媒体进行对话。世界银行在这方面稍好一些，但也只是稍稍好一些而已。
而且，不确定有权力的成员国政府是否会愿意让国际组织在其国内传达一些他们不能控制的信息，即使这些信息是纯粹限制在经济方面的。不仅仅是那些压制言论自由的非民主国家；民主国家在公开场合虽然鼓吹需要透明和诚实的评估常常是那些在私底下扭曲国际组织意图的国家。
我想起2005年春天，在华盛顿举行的发布IMF和世界银行半年期的《世界经济展望》的记者招待会的同时，英国大选正在进行。为了回答一个《金融时报》记者的问题，我提到英国需要在增加财政收入或者缩减支出方面做出更大的努力，以实现财政平衡，这暗示着英国可能不得不增税。我的评论是基于IMF工作人员的分析报告，但是当时英国的财政部长，戈登。布朗却对我的评论非常气愤，因为这和他对公众所做的公开演讲内容相抵触。尽管英国财政部施加了极大的压力，基金组织还是坚持自己
