城管执法操作实务-第3章
按键盘上方向键 ← 或 → 可快速上下翻页，按键盘上的 Enter 键可回到本书目录页，按键盘上方向键 ↑ 可回到本页顶部！
————未阅读完？加入书签已便下次继续阅读！
员与某一管理相对人纠缠不清时，其他的商贩却以平静、嘲笑、专注的神态继续从容地做着自己的小买卖。结果，这种执法方式不仅没有解决好具体的商贩问题，反而还破坏了整体执法态势的保持。于是就形成了一种奇怪的格局，城管执法队员与相对人群体长时间同处在一个具体的场面里，相互混杂，甚至各不相扰（就整体态势而言）。
城管执法的高速度是以整体执法态势来把握的。通过驱逐——这一“粗线条”的勾画，完成一种“外科手术式”的整治，从而清理出一个宁静与统一、整洁与宽松、规范与有序相结合的辖区环境。这就是初级化执法的高效率。只有在粗线条地“清洗”地段表面“污垢”以后，才能进行深入式的局部整治。
第二，城管执法要防止胶着状态。城管在执法时最怕的就是，有些队员在无把握的情况下，明知不可为却偏要为之，在因处置不当而激化了矛盾后又束手元策、发怔发呆、惊慌失措。结果就出现了城管执法队员不肯罢休，相对人又不屈服，使双方无休止地纠缠在一起，谁也走不了，谁也不服谁的局面。这就被称为城管执法中的一种“胶着状态”。这种状态往往是由于城管执法队员事前思考不够，临时又反应不过来，缺少处置突发性事件的能力，且事后又不吸取教训，只是一味地责怪相对人的蛮横、围观公众的偏激、政府支持的力度不大，却不反思自己的执法素质已跟不上形势的需要。这一现实就决定了这种胶着状态的产生。
看来，解决城管执法前的“预警性问题”并不难，难的是究竟应该怎样防止执法时发生的胶着状态。从已有的城管执法经验上看，城管执法务必做到这样几点。
在没有接触相对人之前，要善于观察，以获取对方的基本情况，包括人数、大致年龄、以何种经营为生、举手投足所反映出的个性特点、所处的经营位置、生意状况等，再将这些信息综合在一起作出基本的推断——此人的性格属于哪一类的，生活经历是否丰富，是否容易说服，现在去阻止他的违法行为是否会引起冲突，如果发生尖锐性的对抗，应该怎样去应对，自己有没有这个能力。
多个城管执法队员去对付少数的管理相对人，会给对方造成人多势众、不可调和、没有力量与之对抗的感觉，达到一种不战而屈人之兵的良好效果，使复杂问题简单化，形成秋风扫落叶之势。
假若遇到多个相对人聚集在一起或者分散在周围，大有随时集合在一起的趋势，并且城管此时势单力薄，那就可以考虑暂时放一放，然后再执法，切不可不顾当时的具体实际情况而急于求成。
虽然作了基本的评估，但终因执法情形变化太快，或者控制得不好，结果还是发生了意外。尽管城管执法队员还没有采取行动，但由于相对人反应过于激烈，造成了不应有的声势。在被围观者堵得水泄不通，风声大作之际，若不是十分必要，城管执法队员就应该选择撤离，待态势消除后再来酌情解决。
第三，城管执法要宽严结合。从目前在北京专靠无照经营维持生计的小商贩的情况看，其人数之多、种类之杂、顽固性之强、求生欲望之大都是前所未有的。要想在短时间内单靠城管执法来解决无照经营问题，是较难全部奏效的，而且其中夹杂的还有一些是敏感的少数民族人群，他们与政治因素密切相连，处理不好就极有可能演变成一种政治态势。
为了能够长治久安，把握执法的稳妥性，同时注意到不同相对人群的具体实际差异，顾及到社会公众对城管执法心理上的承受力，就有必要采取适度的放宽和严厉相结合的办法，从而实现那种宽而不乱、严而不破的不温不火的整治效果。
第四，城管执法要平常与节假日相结合。在当前的情况下，城管执法应在考虑事件轻重缓急的基础上对待管理城市和进行执法的需要。平常执法要均匀投入执法各要素，坚决取缔无照经营，保持街区和市容的基本规范。而到了节假日，为了保证交通要道、人行道的绝对整洁且无障碍化，城管执法就要下大力气，一次到位地以罚没为主、带离现场为主、控制相对人为主等办法来强化节假日环境和气氛的协调性、祥和性、整齐性，以充分体现出政府对市民承诺的城市公共管理的责任。
本节通过论述时效性原则的含义、时效性原则的把握两个方面，挖掘出了时效性原则的特殊内涵，以及这种极具个性化准则的真实价值，并一步一步地将这种城管执法式的原则与实际执法相联系，相应地提出了用具体的行动将时效性原则贯彻到一线执法效果中去的操作途径与要求，使原则与做法、尺度的宽松与严格、认识与行动相统一。
第三节 疏堵相结合原则
迄今为止，就社会环境的情形来分析，城管执法必须恰当地把疏导和堵塞这两种完全相反的做法艺术地结合在一起，用疏作为堵的一个前提、作为硬性罚没的一个量的积累，同时将堵当做疏的人文关怀的开端、一个营造相对人感激情结的归宿。这样不仅从理性上行得通，在逻辑上站得住脚，而且更为重要的是它切合中国社会的国情，可以保证将一种执法限度定位在适当的水平上，实现执法的长效机制。
疏堵相结合原则是完全建立在实践经验的坚实基础之上的，并且这种宝贵经验的得出还有着启示城管重新思考相关问题的价值。我们完全可以断言，城管执法疏堵相结合的路子，是解决政府与相对人、执法者与社会公众、社会氛围与城市秩序三个方面矛盾的基本途径。它会在相当大的程度上缓解紧张气氛，增强、扩大社会公共关系的和谐性与稳定性。
一、疏堵相结合原则的基础
在现实的城管执法中，由于公共设施、生活保障机制、规范市场、流动人口管理等诸多问题没有根本解决，加之如潮水般涌入的外来人口，这些人有着强烈的求生欲望和谋生方式的思维定式，他们迅速形成了一个庞大的管理相对人群体，并在一种与城管执法反复的较量争夺中，找到了对付城管执法的一整套办法，这就在无形中加剧了城管执法与相对人之间的矛盾。若稍有不慎便会带来轻者推推搡搡、拒不配合、言语冲撞，重者发生暴力冲突、流血事件，酿成恶性态势的后果。它使城管执法队员大为头痛，但是又没有更好的办法，时间一久便成了执法者的一种心理障碍，并逐渐成为一线执法中的一个实际难题。
但是城管执法偶尔的成功经验提示着我们，在当前的社会条件下，只有堵却没有疏这条路是走不长的。只有把堵与疏巧妙地结合起来，构成一个宽严统一的路径，方可有望缓解，甚至可局部地解决一些社会矛盾。
疏堵相结合原则的提出缘于受到下列客观因素的影响：
第一，城管执法的对象不同。如果从城管执法集中行使的行政处罚权涉及的范围来看，管理相对人可以按年龄、性别、地域、生活境遇、经营种类、社会阅历、需求层次七个方面进行划分。如果按照统一的执法标准一概加以罚没，进行严厉的处置，不留丝毫回旋余地，不仅是不合理的，而且也是办不到的，还会导致一场场暴力冲突，引起一次次的公众愤慨，呈现一轮轮的媒体挞伐，结果事倍功半，得不偿失。故此，必须要把这几类人放在当时的执法环境下，灵活地对待，将堵与疏的执法方式发挥到最佳限度，起到警示、制止、控制的促进作用。
第二，城管执法的具体情形不同。尽管执法队员都是用统一的执法标准来管理每一个相对人，但因为相对人的生活处境、性格特点、社会经验、自我感觉、投入资金、经营时间、期望目标的差异，所以就表现出完全不同的态度来应对城管执法者。为了获得良好的执法效果，执法者势必要根据不同的情形区别性地对待这几种人，以期获得可行性、持久性、合情性、安全性的基本执法结果。
，第三，城管执法的条件不同。城管执法的地区一般可以分为城乡两个区域。由于中心城区与郊区的条件不同，所以，在城区执法要求的内容在县乡却行不通，可以在郊区实现的目标在城市却无法完成，用一般的条件去要求特殊的对象却不奏效。例如，城区不能随意养鸡，农村却可以养；郊区可以开辟新的农副市场以加大对新商贩的容纳度，而中心城区则不能；一般在中心城区是不许养飞禽的，但经过信鸽协会的专门认可而又有飞行竞赛名次的信鸽是可以保留的等等。这些就说明，假若用绝对不变的执法标准去对待所有的事情，就会严重地脱离城管执法实际，非但起不到预想的作用，反而会遭致一系列麻烦事，使本系统在复杂的纠纷面前手忙脚乱。
第四，城管执法的要求不同。不论是中心城区、郊区、农村，还是城区的不同地段、街面、枢纽，城管对环境都有很具体的要求，而这些要求是不尽相同的，并且有着极大的差别。例如北京的新华门、天安门城楼内外、长安街、颐和园等就有着极为严格的规定，任何商贩不得靠近或步入从事商业交易，如有违反一律强行取缔。但对其他的地段、点位，实际执法时就没有如此严格的要求或硬性规定了。这个事实本身就典型地说明了任何统一的执法标准都会随着不同的客观对象、不同的情形、不同的原因而发生相应的变化，都必须因人而异、因事而异、因时而异。因此，城管执法者不管看不看得到、承不承认、愿不愿意、会不会对相对人采取不同的执法要求，都要遵循这一客观规律办事。
以上四点就构成了将疏与堵这两种看似矛盾的执法方式用于各种执法的事实基础。同时，这种基础也深刻地促成了城管执法工作与执法力量相辅相成思路的发展。城管执法者因而有了极为宝贵的、短暂的休整机会，能够集中精力投入到新的城管执法任务中去。
二、疏堵相结合原则的含义
疏堵相结合原则的含义是什么？以现有城管执法的实情为依据，疏堵相结合原则的含义包括：
第一，城管要用人性化执法去疏导管理相对人。
由于社会处在转型期，各种社会矛盾凸显，尤其是企业改制与农村土地征用等原因，产生了一批下岗职工和失去土地的农民（有的是农村剩余劳动力）等完全要依赖于自身而生存的人员。他们在无工资、无养老保险、无社会救济的三无状态下，进行着一种自救性的谋生过程。其中一些人的生存状况非常糟糕，随时都有“断粮”的可能，不论是外在衣着、面部表情，还是实际的经济现状都令人担忧。
这就出现了一个问题：“这里”不能“吃饭”，“哪里”可以“生存”？城管执法者按原来的做法，回答是：“这个不归我管！”于是，这些人对社会的怨气就毫无保留地发泄到了城管执法队员身上，行为对抗由此开始。
以疏导的方式来对待这些相对人，包括理解他们的处境，暂缓对他们的罚没，同意给他们一次撤离的机会，帮助他们找到另外一些谋生的手段。
对那些极为贫困、生活面临绝境、年老多病等管理相对人，在不违背执法条规的情况下，应本着教育与警示的原则，允许他们有“这一次”；给他们积极想办法，帮助解决一些生计问题，使其找到一条合法的经营之路；利用本单位的关系往来，帮助落实一两个如摊位、门面、名额等事宜，使他们尽快走出困境。
第二，城管用规范化执法去制止管理相对人。
在现在的管理相对人中，有一部分人专把城管执法当儿戏，靠着与城管执法者打游击的办法来谋生；有的还借此以戏弄政府的手法而获取愉快的体验，并将他们所谓的经验、窍门、绝活传授给另一些相对人，用以全面对付城管执法活动。在这种大前提下，城管执法者就应稳准狠地坚决打击这类不法商贩和违法经营者，用不调和、一次执法到位、打击嚣张气焰的依法手段强化城管执法的根本效果。
要造成相对人违法经营的心理障碍，让他实实在在地认识到本地经营的氛围已经不复存在，经营已经严重受损，顾客已不愿意到他这里买东西；同时，由于相对人提心吊胆，经营已经无法进行。从自我保护、维持经营利益的角度而言，他也不想再在此继续干下去，于是阶段性的城管执法效益就出现了。
上面我们详细地陈述了疏堵两种方式不同的执法，并较为具体地归纳出疏与堵各自包括的一些含义。在分类认识的基础上，将平时城管执法谈得最多的疏堵思路加以整理，达到系统化、理性化、具体化的水平，从而为这种执法原则的把握提供一个参照的依据。
三、疏堵相结合原则的贯彻
弄清了疏堵相结合原则的含义，就了解了疏堵执法方式特定的意思。
下面的一个问题便是，应该怎样去把握疏堵相结合原则？这种操作是一种什么样的具体模式？只有将这个层面的技术问题论述明确了，才能把认识与行为统一起来，从而找到与城管执法队员具体经验的结合点。
从现有的认识来看，要想把握城管执法的疏堵相结合原则，需重视以下几个方面：
第一，城管执法要掌握基本分寸。
城管执法不论是最低限度的警告、驱赶、追击，或者是没收和罚款，都是对相对人心理上的一种挤压，是对经营活动方式的一种限制，是经营利润空间的一种“缩水”，自然会遭到相对人不同程度的自卫甚至反抗。这就像踢足球一样：当城管队员把脚下的球踢给相对人时，相对人就会本能地将这个球很快地踢回到城管队员的脚下；当这个球又回到城管队员开始踢球的位置时，其如何作为和反应之际，就是考验他们的心理素质、社会经验、业务熟悉程度、语言表达能力、政治水平、策略艺术感等分寸掌握之时。
要想较好地掌握这些基本分寸，通常少不了对当时相对人的心理状态、行为方式、语言特征、经营次数、已有态度的考察，并在瞬间的审�
