城管执法操作实务-第14章
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与现在大体相同的格局进行行政执法。
二、普通人群体
普通人群体是指在一个城市街面上，城管因履行职责而与特定的普通人发生相应联系的那部分群体。
普通人虽与违法经营相对人不同，但他们也由于一时违反或触犯了法律法规，无意间成为管理相对人。虽然他们不会刻意去坚持，采取有针对性的反面行动，但是由于长期形成的某些生活习惯、一时的需要、思维方式等因素的影响，这类相对人也成为局部执法中难以顺利解决的对象。
普通人所充当的相对人，通常在随地吐痰、乱扔东西、乱堆物件、浪费资源（自来水）等方面出现与公共道德相抵触的行为。如不进行强制规范，必然会影响到城市市容和人们的社会公共关系。而往往在城管执法队员去纠正或处罚这些违法行为时，相对人都会颇有微词，或者不大情愿，有的甚至公然对抗，与执法者发生正面冲突，说出一些很难接受的话语，只顾自己出气，完全不顾执法者当时的感受及对法规所产生的负面影响。
当然，这种现象的出现，以及所能达到的激烈程度，是与相对人的社会公共道德紧紧联系在一起的。而事实上，在大多数执法场合中，一种社会公共“亚道德”成为支配这类人进行价值判断、分辨是非的一个依据。
他们根本不从一个城市的大环境、邻里之间、责任意识来认识问题，相反，从十分自我的角度、习惯化了的位置、防备攻击的需要上来作出主观性的行为选择。故此，本不该发生的事情、争端、场面却总是经常发生着。
城管执法队员在应对这一类相对人时，要在以下几个方面加以把握。
第一，在找到处罚相对人的证据后，再以规范、简要、和缓、坚定的执法姿态向对方说明他的行为错在哪里，法规依据是什么；要求相对人进行怎样的调整，达到何种必须的标准，在什么具体时间接受检查。
第二，在纠正相对人随地吐痰乱扔东西时，要做到执法态度良好，不要粗声大气，切不可让对方抓住把柄来现场借题发挥，从而无形中使执法受阻。应该用十分职业的语言指出相对人的违规行为，说明执法的依据，以及应接受的处罚。在完成了现场处罚后，再进行简短明确的公共道德教育，提出下次不可再这样的要求。
第三，在具体的执法过程中，一定要注意不能让无关的旁人介入，如果有围观者插话、邻居附和（两家有矛盾，相对人在过道如此堆放东西已经很久了，早已引起另一家的不满，现在趁机加以报复）时，便告之对方不要影响执行公务，法规上早已明确规定应该如何去处理，不必说什么，请退出现场。
城管执法队员在处理这一类事件时要注意：执法时就事论事，不可把话说得过大、过远、过偏，接触中要避免执法的刺激性，应充分考虑到相对人的自尊心；在不影响执法的前提下，应允许相对人为自己申辩、说明、证实等；执法风格一定要干练，不可拖泥带水，结束之际要有礼貌地离开，不能粗俗无礼。
三、领导机关群体
城管执法系统是一个有着严密组织系统的执法机构，自然有着自己的各级领导机关，如现在北京城管系统实行的两级政府、三级管理的体制，就是领导机制的体现。这些对城管执法系统极为重要。能发挥重大作用的领导人所构成的群体，对城管执法部门来说既是不可缺少的，又是一个很重要的特殊对象。提出并研究这一群体，与上下沟通、相互了解、彼此支持、及时调整、步调一致的关系重大，不论城管执法工作发展到哪一个阶段，他们都是永远不能被忽视的基本群体。
城管执法系统不管是与本系统的领导交往，还是同政府主管领导接触，或是与相关职能部门领导的联系，一定要注意如下几点。
第一，形成适时的执法理念。城管执法工作的好坏，产生的社会效果如何，取决于对这个系统产生决定作用的领导的执法理念的定位。城管执法工作的实践生动地证明，如果领导执法理念定位科学与恰当、求实与准确、现代与完整，具体的城管执法行动就会很流畅，干起来就顺心、顺手、顺情；否则，就会导致脱离实际、迷失方向、出现离心现象，最终使执法效果大打折扣。
例如，领导应具有“以人为本”、“讲究执法成本”、“变通执法”、“合理用工”等现代管理理念。只有将这些能统领城管执法工作的科学理念变成领导决策的原则，将它们作为衡量实际执法活动的一种标尺，以此来构思与设计执法工作前景，解决各种复杂的执法难题，才可达到从实际出发、防止教条、灵活多变、随时总结、连续提高的执法境界，从而使城管执法系统想在问题之前，立足于现实的高度，保持一种稳定的状态，树立良好的职业形象。
第二，形成沟通性公共关系。城管执法者在与政府领导人、外单位领导者、本部门领导者打交道时，一定要有意地形成一种能和领导进行心态平稳、语言和谐、氛围宽松式的交往，特别是在意见相左时能做好表明、说服、解释等协调工作，形成沟通的习惯，实现求同存异，达到互通互融的具有弹性的职业公共关系。
要防止出现以下两种倾向：
领导说什么就是什么，哪怕由于领导主管的工作内容太多，确实不了解下面的实情，而为了维护领导的意志或意图，却不敢将实情说出（不是领导不想知道实情，而是没有时间去调研，因为实情对领导思考问题也是很关键的），只是一味地记录下领导的指示，结果回来后没法贯彻。即使实行了，其效果也是可想而知的，同时还使下属议论纷纷。
当与领导意见发生分歧时，不会运用策略去表达自己的意见，不思考领导的意思，只会坚持本部门或基层的观点。往往是接触了半天，却没有恰当和充分地利用与领导交往的宝贵时间，结果问题没解决，双方还极不愉快，并且给以后的工作带来阻力。
介于这两者中间的，也是有分寸的态度应为：先非常平静地让领导把话讲完，在彻底弄清领导意图后，看与本部门、本单位面临的实情有无差异，如果区别不大，不会影响对领导意图的执行，便没有什么问题。假若领导的意见与城管执法的实际相差很大，如按照这样一种指示去实施会引起很多矛盾的话，那就要以缓和语气陈述自己的观点。其做法是：首先，充分肯定领导对城管执法工作的支持或对本部门工作的理解，以及对执法活动的高度重视；其次，表达对领导批示的认可：具有普遍性，确实是一个极好的工作指导模式，但是自己部门现在面临着一些十分特殊的问题，如果真的采用这种方案，就可能引发另一些问题（具体列举可能会发生什么样的问题，其直接的后果是什么）；再次，将领导的意图与自己所要发表的意见相结合，找到一个可以融通的适合工作方案，向领导提出可行性的具体工作建议，简要地加以说明，并概括出这样做的实际价值。
用这种沟通性的公共关系与领导进行交往，可以让领导的思想意图在一个特殊方面得到延伸，防止执法工作失效，给属下一个有回旋余地的
执法空间，达到一种现实的执法效果。用这种方式进行交往，可以形成良性循环的公共关系工作机制，同时摆正领导与被领导的位置。
譬如，领导认为城管执法不到位，说公安机关的治安巡逻车警灯闪闪，随处可见，一看就有一种震慑力，城管执法的巡逻车为什么就看不见？
被领导者就是心里有想法，也不能说什么，而应向领导说明：公安机关执法硬件条件是城管执法系统没法比的；城管的执法车、巡逻车也不时地出动，但车上的警灯亮度不够。
例如，领导认为到处都是黑车，你们城管在干什么？这时就要等领导把所有的话说完以后，平心静气地跟领导说，趴在道旁等着“拉活”的车，因为还没有载客，暂时构不成黑车的认定条件，城管执法没法去处罚。没有载客的证据，城管执法队员是没有办法的。这辆车趴在那里，属于机动车违章占道，应由相关部门去处理。
建立可持续发展的关系，进行有效交流，是与领导群体进行沟通的基本条件。具备这种条件，就能在意见分歧的情况下，努力保持与领导交换看法的可能。城管执法部门应以积极影响、渗透、不断调整的方式来对待这一非常特殊的群体，由此能获得大量可再生性资源及大大拓宽城管执法活动的平台。
本节从管理相对人群体、普通人群体、领导机关群体这三个与城管执法相关的方面展开了纵横结合的论说。这三个与城管执法有关联的对象，一旦出现在城管执法活动中，都会产生一种后续性的影响。在这里，首次将这三对关系纳入到城管执法全方位的视野中，使城管能够在多维的价值观念中找到一条发展和进步的通途。
第三节 进行恰当的执法变通
现有的城市管理方面的法律法规已经满足不了社会发展的需要，城管按照原有的模式进行执法，不仅执法效率低下，执法力量难以派上用场，还容易引发另一类社会矛盾，使城管成为容易诱发社会突发性矛盾冲突的一个行业，成为容易受到公众指责的一个执法部门。
纵观多年来城管一线执法实践活动，在积累经验的前提下，城管执法系统相继思考与总结出了一些可供实际执法参照的方式。我们把它加以整理，使其系统化、理性化、明确化，成为城管执法变通的操作方式。
所谓执法变通，是指法律法规条款中没有的，但确实是实际执法所急需的，并且被事实证明是有用的，还不会出现问题的方式；用一种“打擦边球”的思路在执法中搞穿插，以填补法规与实际之间的空白，追求发展是硬道理的执法效果。
据来自城管执法一线的经验，这种变通性执法有着非常丰富的实践基础与素材，将它们全面概括且记载下来可用于开拓执法思路。
一、快速度
城管执法有时会遇到相对人百般抵赖、拒不配合、无所顾忌、全力抗法的情形。如果按照常规来处置，毫无效果，副作用极大，局部的执法活动无法向前推进。经验一再表明，解决执法中出现的突发性问题，必须从实际出发，针对性要强，以有助于执法、有利于强化执法环境、维护城管执法的权威性作为解决问题的根本原则，否则，执法活动就流于形式而徒有虚表了。
当遇到相对人软暴力抗法或硬暴力顶撞、拒不服从城管执法人员、用经营工具进行反抗时，就要用气势足、不犹豫、高防备、果敢有力的快动作来推动执法活动向前发展。
一、引导性
城管执法人员在面对相对人不配合执法、反复纠缠、不肯离开违法经营地时，或者苦于对情况不了解又没有证据时，就会出现左右为难的局面。在这类情形下，城管执法的作用无法发挥，而且随着时间的流逝，这种情况可能会越来越多且越来越难办。
城管执法队员不甘心总是被这种局面所困扰，于是在实际执法中渐渐总结出一种变通的执法方式，操作起来不仅不露声色，不会被相对人抓住把柄，而且效果不错，大大推动了执法进程。
例如，不论是无照经营还是驾驶黑车的相对人，在遭到执法队员处罚时，一般都拒绝配合执法，坚持与执法者较量（不接受处罚，不离开现场。
就待在原地和执法者软磨硬泡）。执法队员这时不要生气，要态度缓和，用一般性的讲解转移相对人的注意力。接着，执法队员可以告诉相对人，到队部把这件事说清楚就可以了，以免浪费大家的时间。
再如，城管执法队员在查处违法建设时，除了眼前的违建房屋以外，什么相关信息也没有。要想继续深入下去，就需要了解这个房主是谁，建设的用途是什么，已经盖了多长时间，每月的营业额是多少，真正的后台老板到底是谁等极为重要的执法信息。这些情况必须要掌握，否则就难以执法。这时，城管执法队员可以找熟人，或在不暴露自己身份的情况下进行暗访，首先得到相关执法的情报，然后严格查证，再作为证据来使用。
不能小看这样一些变通的办法，它们收到的效果是十分显著的。用硬性执法方式无法办到的事情，恰恰在变通以后就变得容易解决。城管执法者与相对人都处在自觉自愿的状态中，达到了另类化的默契。
三、抓引线
在打击黑车的过程中，因为有“三难现象”（前面已经论述过）而使得对黑车处罚的力度跟不上形势的需要。内行人都知道，打黑车难就难在抓不到证明相对人违法载客的证据。假如把这个环节突破了，就可以使打击黑车的步伐向前迈进一大步。我们可以通过支持城管工作的社会热心人士的帮助，来突破这一难关。其操作方法为，热心人佯装为一名需要搭乘该车的乘客，当双方谈好价钱，“乘客”坐上车子行驶一段路程后，城管执法队员就中途拦截下来。在相对人要抵赖时，热心人当场揭穿相对人的真面目。在执法者完成取证程序后，就可以按规定处罚相对人了。
这样抓引线的操作方式，能取得短平快的效果，抓住若干黑车现行，就可在短时内使相对人的违法经营受到沉重打击，在一个阶段内可以让该路段的黑车完全消失。
当然使用这一手段的合法性问题，需要在法律方面做进一步的探讨。
四、制暴力
城管队员在文明执法的基础上，如果不可避免地遇到直接的暴力抗法行为，就要在全力保护自己的前提下，有效地制止暴力。其要求是：城管执法者参与的人数不可太少；动作不可太大；投入的时间不可太长；发出的声音不可太高；有围观者时不可直接出手；用以还击的力度不可太强；反暴力结果不可太突出；形成态势的范围不可太大。这八项标准就是制止暴力的系统操作方式。
对城管执法队员来说，不是暴力要不要制，而是究竟应该怎�
